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食品安全多頭管理致法律難以落實(shí)

來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)     日期：2011-10-28         閱讀：1,916次

食品安全多頭管理致法律難以落實(shí)

10月19日，速凍食品“思念”牌水餃被曝含有損害人體健康病菌。這是繼染色饅頭、地溝油、潲水油等又一次食品安全事件，它再次觸痛了公眾的神經(jīng)。

“目前的食品安全管理工作，面臨企業(yè)誠(chéng)信不足、政府部門(mén)監(jiān)管成本過(guò)高等問(wèn)題。食品安全作為一項(xiàng)民生大事，有必要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，形成社會(huì)管理合力?！笔称放c藥品監(jiān)管研究專(zhuān)家、南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳說(shuō)。

食品安全是社會(huì)管理的基礎(chǔ)

“食品安全涉及千家萬(wàn)戶(hù)，是與群眾生活聯(lián)系最為緊密、群眾最為關(guān)切的民生問(wèn)題?！敝心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任喬新生在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，“因此，食品安全管理是社會(huì)管理體系的重要組成部分，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體系架構(gòu)中處于基礎(chǔ)性地位”。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高度重視食品安全這一民生問(wèn)題，早在1995年就頒布了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》。在此基礎(chǔ)上，2009年2月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，確立了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

“食品安全法實(shí)際上已經(jīng)是一部比較完善、體現(xiàn)了先進(jìn)監(jiān)管理念和風(fēng)險(xiǎn)控制理念的法律?！彼稳A琳說(shuō)。

除制定法律保障食品安全外，我國(guó)在食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上亦作了較大調(diào)整。

2010年年初，根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，其主要職責(zé)是：分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。

食品安全監(jiān)管機(jī)制亟待調(diào)整

盡管我國(guó)食品安全保障體系已初具雛形，近年來(lái)也在不斷加大打擊危害食品安全行為的力度，但食品安全事件仍時(shí)有發(fā)生。

“食品安全事件時(shí)有發(fā)生的根本原因在于，個(gè)別地方、個(gè)別部門(mén)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到食品安全監(jiān)管在社會(huì)管理工作中的重要性?！眴绦律J(rèn)為，這一根本原因具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

“一方面是我國(guó)現(xiàn)行法律的配套性法規(guī)不健全。無(wú)論是地溝油事件還是其他食品安全事件，都存在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)陳舊的問(wèn)題。食品安全法出臺(tái)后，如果沒(méi)有與之配套的條例或?qū)嵤┘?xì)則、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，法律本身就不具有可操作性?！眴绦律f(shuō)，“另一個(gè)原因是，條塊分割、多頭管理的機(jī)制導(dǎo)致食品安全的相關(guān)規(guī)定難以落實(shí)。技術(shù)監(jiān)督管理部門(mén)、食品衛(wèi)生管理部門(mén)、衛(wèi)生行政主管部門(mén)以及工商行政管理部門(mén)各自為政，結(jié)果導(dǎo)致當(dāng)食品安全成為公共事件之后才引起關(guān)注”。

“由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、流通和消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門(mén)都難以單獨(dú)承擔(dān)安全監(jiān)管的重大責(zé)任。在‘一個(gè)部門(mén)管不了’的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多個(gè)部門(mén)分段監(jiān)管的思路?！敝袊?guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說(shuō)，“分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門(mén)各司其職，避免‘一個(gè)部門(mén)管不了’的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了‘多個(gè)部門(mén)管不好’的弊端：監(jiān)管部門(mén)之間既存在重復(fù)監(jiān)管也存在監(jiān)管盲區(qū)。在‘田頭’到‘餐桌’的各個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門(mén)‘重兵把守’，但有毒有害食品仍不時(shí)出現(xiàn)在市場(chǎng)上”。

劉俊海分析說(shuō)，為徹底打破“一個(gè)部門(mén)管不了、多個(gè)部門(mén)管不好”的惡性循環(huán)，食品安全法在堅(jiān)持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時(shí)，必須建立信息共享、快捷高效、無(wú)縫對(duì)接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門(mén)之間的分工負(fù)責(zé)和職責(zé)明晰，食品安全法亟須厘清各監(jiān)管部門(mén)的法定職責(zé)。

“但是，由于行政資源沒(méi)有得到有效整合，食品安全法作出的規(guī)定并沒(méi)有落到實(shí)處?！眴绦律f(shuō)。

此外，劉俊海還認(rèn)為，違法成本低導(dǎo)致企業(yè)不能很好自律，而消費(fèi)者維權(quán)成本則過(guò)高；此外，行業(yè)協(xié)會(huì)為利益斤斤計(jì)較，不能?chē)?yán)格制定標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，也是目前食品安全監(jiān)管疲軟的原因之一。

有效整合食品監(jiān)管行政資源

那么，如何完善食品安全保障體系，做好這一事關(guān)民生的社會(huì)管理基礎(chǔ)工作？

喬新生認(rèn)為，完善食品安全保障體系的關(guān)鍵，仍在于打破條塊分割的管理機(jī)制，充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)的職能作用，有效整合行政管理資源，形成無(wú)縫銜接的管理鏈條。

“保證食品安全是社會(huì)管理的一項(xiàng)基本任務(wù)。所以，從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的角度來(lái)說(shuō)，社會(huì)還需要一個(gè)全方位的食品安全治理體系?！彼稳A琳說(shuō)，“食品安全問(wèn)題是一個(gè)涉及各方面的綜合問(wèn)題，要解決這一問(wèn)題，不能光靠政府部門(mén)。原來(lái)我們強(qiáng)調(diào)的是食品安全監(jiān)管，現(xiàn)在應(yīng)該用食品安全‘治理’來(lái)統(tǒng)領(lǐng)這一工作，也就是說(shuō)，只有政府、協(xié)會(huì)、企業(yè)、專(zhuān)家、公眾等各方面共同形成合力，才能將食品安全這件大事做好。”

劉俊海也認(rèn)為，完善食品安全監(jiān)管體系，對(duì)食品企業(yè)來(lái)說(shuō)，要提高其違法成本，同時(shí)教育企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)對(duì)消費(fèi)者的食品安全責(zé)任，因?yàn)檫@也是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要方面；對(duì)政府監(jiān)管而言，要強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民政府在食品監(jiān)管方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織責(zé)任，各級(jí)政府要統(tǒng)籌規(guī)劃食品安全戰(zhàn)略。最近，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，明確把省級(jí)以下工商行政管理部門(mén)和質(zhì)監(jiān)部門(mén)的管理指導(dǎo)職責(zé)，由省一級(jí)工商局和質(zhì)監(jiān)局下放到這些部門(mén)所在的地方人民政府，讓地方人民政府有足夠的資源形成管理合力。另外，要堅(jiān)決依法問(wèn)責(zé)，對(duì)在食品監(jiān)管工作中有瀆職行為的個(gè)人和部門(mén)，應(yīng)依法追究其行政和刑事責(zé)任；從消費(fèi)者角度出發(fā)，要加大對(duì)消費(fèi)者的教育力度，讓消費(fèi)者形成理智消費(fèi)、科學(xué)消費(fèi)、安全消費(fèi)、綠色消費(fèi)的現(xiàn)代消費(fèi)理念，避免沖動(dòng)消費(fèi)。同時(shí)，還要為消費(fèi)者提供及時(shí)關(guān)愛(ài)、救助，不能讓消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害后再受到二次傷害，要為他們的維權(quán)行為提供綠色通道。

“樹(shù)立科學(xué)的食品安全監(jiān)管理念，將食品安全監(jiān)管制度貫徹到位，形成對(duì)全社會(huì)有普遍影響力的食品安全文化。如果做到這三點(diǎn)，食品安全監(jiān)管局面才能有望根本好轉(zhuǎn)?！眲⒖『Ｕf(shuō)。