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【摘要】《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》的發(fā)布，標志著公平競爭審查制度在立法和執(zhí)法層面邁出了重要一步。新規(guī)旨在確保大市場建設的穩(wěn)步推進，通過建立更加規(guī)范化和透明化的舉報處理機制，加強對違反公平競爭原則行為的社會監(jiān)督和法律約束?！豆ぷ饕?guī)則》旨在完善現(xiàn)有的反壟斷和公平競爭審查機制，特別強調了對舉報內(nèi)容的核實和處理流程。該規(guī)則加強了對違反《公平競爭審查條例》行為的監(jiān)管力度，明確了相關責任人的法律責任。
筆者將圍繞此次發(fā)布的征求意見稿，通過上篇和下篇進行系統(tǒng)解讀。上篇主要從法條對比解讀、新增亮點解讀、經(jīng)典案例分析三部分展開，對條文中的重點內(nèi)容進行細致分析，并整理歸納實踐中的經(jīng)典案例，進而引出下篇的主要探討內(nèi)容，即執(zhí)法新趨勢與全過程合規(guī)舉措，旨在為讀者提供更全面、更深入的理解，促進企業(yè)的健康發(fā)展和市場的公平競爭。
【關鍵詞】公平競爭審查 舉報處理 對比解讀 整改/廢止 執(zhí)法趨勢 合規(guī)舉措
2024年7月23日，國家市場監(jiān)督管理總局對外公布了《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》（簡稱“《工作規(guī)則》”），并廣泛征求社會各界的意見和建議。公眾可以通過多種渠道提交反饋，意見收集的截止日期定于2024年8月1日。《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》的發(fā)布，標志著公平競爭審查制度在立法和執(zhí)法層面邁出了重要一步。
首先，新規(guī)強化了事前預防和事后監(jiān)管的重要性，要求政策制定者在政策起草階段就進行競爭風險評估，確保政策措施不限制市場競爭。
其次，新規(guī)明確了舉報的受理、核查和處理程序，為公眾提供了明確的參與途徑，增強了政策透明度和公眾信任。新規(guī)鼓勵政策制定部門與公平競爭審查部門和反壟斷執(zhí)法機構之間建立良好的溝通機制，確保政策符合公平競爭的要求。
再次，新規(guī)強調了信息公開和公眾監(jiān)督的作用，要求政策制定部門在政策制定和實施過程中及時公開相關信息，接受公眾監(jiān)督，并在政策制定前廣泛征求公眾意見，確保政策的公平性和合理性。
最后，新規(guī)進一步深化《公平競爭審查條例》中的監(jiān)管制度，加大了相關責任人的違法責任，明確市場監(jiān)管部門將依據(jù)“三書一函”制度，發(fā)出《提醒敦促函》和《約談通知書》等正式文件，以督促相關單位和個人遵守公平競爭的相關規(guī)定。
有關《公平競爭審查條例》的系統(tǒng)解讀可參見筆者于2024年6月18日撰寫過的行政機關的緊箍咒“越扎越緊”——試評《公平競爭審查條例》立法變化及趨勢 - 專業(yè)文章 - 上海市錦天城律師事務所 (allbrightlaw.com)?！豆礁偁帉彶榕e報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》的立法趨勢體現(xiàn)了中國政府在維護市場公平競爭、優(yōu)化營商環(huán)境方面的堅定決心和明確方向，為大市場建設提供了堅實的法律保障和政策支持。
第一部分 舉報相關規(guī)定對比解讀
一、起草背景
對比解讀：
《暫行辦法》主要是為了規(guī)范市場監(jiān)督管理部門處理消費者投訴和舉報的程序，保護消費者的合法權益，維護市場秩序，促進公平競爭。它是在《中華人民共和國消費者權益保護法》等相關法律法規(guī)的基礎上制定的，旨在提高市場監(jiān)督管理部門處理投訴舉報的效率和公正性。
而《工作規(guī)則》是響應黨的二十大報告和中央政策中推動構建全國統(tǒng)一大市場并破除地方保護和行政性壟斷的目標，依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》和《公平競爭審查條例》，旨在建立健全公平競爭審查機制，強化對政府政策措施的監(jiān)督，防止和糾正可能排除、限制競爭的政策措施。它的出現(xiàn)是為了填補公平競爭審查機制中的舉報處理環(huán)節(jié)的空白，確保公眾可以有效地參與對政府政策措施的監(jiān)督，促進經(jīng)濟健康發(fā)展，維護公平競爭的市場環(huán)境。
二、舉報對象和內(nèi)容
對比解讀：
舉報性質：在《暫行辦法》中，舉報主要針對經(jīng)營者個體的違法違規(guī)行為，如產(chǎn)品質量問題、虛假宣傳等。而在《工作規(guī)則》中，舉報關注的是政策措施是否遵守了公平競爭審查的程序和標準，旨在監(jiān)督政府決策層面上是否存在排除或限制競爭的問題。
舉報對象：《暫行辦法》的舉報對象是具體的經(jīng)營者，可以是企業(yè)、商家等?！豆ぷ饕?guī)則》的舉報對象則是政策措施本身，通常涉及到政府或公共部門發(fā)布的政策、法規(guī)、指導意見等。
舉報內(nèi)容：在《暫行辦法》中，舉報內(nèi)容是經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。這通常涉及消費者權益保護，如產(chǎn)品質量、服務標準、價格欺詐等。在《工作規(guī)則》中，舉報內(nèi)容是政策措施違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的情形，包括未履行或不規(guī)范履行公平競爭審查程序、存在違反公平競爭審查標準的內(nèi)容等。
三、受理主體
對比解讀：
相同點：在兩個文件中，國家市場監(jiān)督管理總局都被賦予了主管全國投訴舉報或公平競爭審查舉報處理工作的職責?？h級以上地方市場監(jiān)督管理部門在兩個條文中都被指定負責本行政區(qū)域內(nèi)的投訴舉報或公平競爭審查舉報處理工作。
不同點：首先，《工作規(guī)則》中引入了多層級的監(jiān)督指導關系，不僅有國家市場監(jiān)督管理總局對地方的指導，還有地方市場監(jiān)督管理部門對下級部門的指導，形成了一種上下聯(lián)動的監(jiān)管體系。這意味著地方市場監(jiān)督管理部門不僅要處理本級的舉報，還要確保下級部門的工作質量和效率。其次，工作范圍有所側重。雖然兩個文件都提到了投訴舉報處理工作，但《工作規(guī)則》特別強調了公平競爭審查的特定領域，即政策措施是否違反了公平競爭的原則。
四、不予受理情形
對比解讀：
不予受理的范圍：《暫行辦法》側重于消費者權益爭議的不予受理，包括投訴事項是否屬于部門職責、是否有處理權限、是否涉及消費者權益爭議、時效問題及材料完整性。《工作規(guī)則》則關注于公平競爭審查的舉報，包括舉報內(nèi)容是否符合條例規(guī)定、是否為重復舉報、是否已通過其他法定程序處理、舉報材料是否充分明確。
時效和重復性：《暫行辦法》設定了三年的投訴時效，除非法律另有規(guī)定?！豆ぷ饕?guī)則》并未明確提及時效，但規(guī)定了對重復舉報不予處理，只要求舉報內(nèi)容清晰、未被其他法定程序處理過即可。
五、處理時限
對比解讀：
時限長度：《暫行辦法》規(guī)定的初步?jīng)Q定時限較短（七個工作日），而《工作規(guī)則》規(guī)定的核查時限較長（六十日，可延長至一百二十日），這反映了兩種舉報處理的復雜性和所需時間的差異。
時限的靈活性：《工作規(guī)則》提供了時限延長的可能性，以應對復雜情況，而《暫行辦法》中未明確提及時限延長的情況。體現(xiàn)了公平競爭審查舉報側重于深入核查政策措施的合法性，確保公平競爭環(huán)境，其處理流程更為嚴謹和細致，以應對政策層面的復雜性。
第二部分 舉報規(guī)則新增亮點解讀
一、從模糊到清晰：五步核查指南
（一）材料登記與記錄規(guī)范
第九條 市場監(jiān)督管理部門收到舉報材料后應當做好登記，準確記錄舉報材料反映的主要事項、舉報人、簽收日期等信息。
解讀：該條文主要規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門在收到舉報材料后的登記和記錄要求。通過登記和記錄，市場監(jiān)督管理部門可以更好地管理舉報信息，確保每一項舉報都按照規(guī)定的程序和時限得到妥善處理。
（二）舉報處理流程及職責明確
第十條 市場監(jiān)督管理部門收到舉報后，應當及時對舉報反映的政策措施是否違反《公平競爭審查條例》規(guī)定組織開展核查。反映法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)涉嫌違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的，市場監(jiān)督管理部門應當根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定移交有關單位處理。反映尚未出臺的政策措施涉嫌違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的，市場監(jiān)督管理部門可以轉送有關起草單位處理。
解讀：該條文規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門在收到公平競爭審查舉報后的行動指南，主要包括立即啟動核查程序、涉及法律法規(guī)的處理以及為出臺政策的轉送處理三方面規(guī)定，強調了其在不同情境下的職責和處理流程，促進了部門間的協(xié)作與配合，確保了舉報的有效處理。
（三）多元意見征詢
第十五條 核查過程中，市場監(jiān)督管理部門可以聽取有關部門、經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會商會對有關政策措施公平競爭影響的意見。
解讀：這一條款強調了在公平競爭審查過程中，多角度、多主體參與的重要性，通過收集不同主體的意見，讓其參與審查過程，可以增強審查的全面性，提高決策的透明度和公眾信任，預防和糾正不公平競爭。
（四）舉報處理時限規(guī)定
第十六條 市場監(jiān)督管理部門應當自收到完備的舉報材料之日起六十日內(nèi)結束核查；舉報事項情況復雜的，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長六十日。
解讀：該條文明確規(guī)定了處理舉報的時間限制，并對情況復雜的舉報，給予額外的核查時間。既確保舉報處理的及時性和效率，又體現(xiàn)了對案件復雜性理解的靈活性，保證在充分調查的基礎上作出公正的判斷，避免因時間緊迫而影響核查質量。
（五）公平競爭審查終止條件
第十七條 經(jīng)組織核查，屬于下列情形之一的，市場監(jiān)督管理部門可以結束核查：（一）有關政策措施不違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的；（二）在核查期間有關單位主動修改、廢止有關政策措施的；（三）有關政策措施已經(jīng)失效或者廢止的。
解讀：該條文明確了可以結束核查的情形，有助于市場監(jiān)督管理部門合理分配資源，避免對已經(jīng)合規(guī)或不再生效的政策措施進行不必要的核查，從而提高行政效率。
二、重拳出擊：加大懲罰力度的法律革新
（一）違規(guī)行為的整改敦促與閉環(huán)管理
第十八條 經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)有關單位違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的，市場監(jiān)督管理部門可以制發(fā)《提醒敦促函》，督促有關單位整改?！短嵝讯卮俸分饕ㄊ盏脚e報和組織核查的有關情況、整改要求和書面反饋整改情況的時間要求等內(nèi)容。
市場監(jiān)督管理部門可以提出以下整改要求：（一）有關單位未履行或者履行公平競爭審查程序不規(guī)范的，要求開展公平競爭審查或者補正程序等；（二）政策措施存在違反公平競爭審查標準內(nèi)容的，要求按照相關程序予以修訂或者廢止；（三）核查發(fā)現(xiàn)有關單位存在公平競爭審查制度和機制不完善等情形的，要求健全完善有關制度機制?！短嵝讯卮俸房梢猿陀嘘P單位的上級機關。
解讀：該條詳細規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門在發(fā)現(xiàn)有關單位違反《公平競爭審查條例》時的處理流程。首先，明確《提醒敦促函》的構成要素。其次，列舉整改要求的類型。最后，補充規(guī)定《提醒敦促函》可以抄送上級機關。體現(xiàn)了公平競爭審查制度的閉環(huán)管理理念，即從發(fā)現(xiàn)違規(guī)、提出整改要求，到整改落實和反饋，形成了一套系統(tǒng)性的監(jiān)督機制。有助于及時糾正違反公平競爭審查的行為，并完善相關單位的內(nèi)部制度機制。
（二）約談機制在公平競爭審查中的應用
第十九條 有關單位違反《公平競爭審查條例》規(guī)定，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門督促，逾期仍未提供核查材料或者整改的，上一級市場監(jiān)督管理部門可以對其負責人進行約談。市場監(jiān)督管理部門根據(jù)工作實際，可以聯(lián)合有關單位的上級機關共同開展約談。約談應當指出違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的有關問題，并提出明確整改要求。約談情況可以向社會公開。
解讀：該條主要規(guī)定當有關單位違反《公平競爭審查條例》且在市場監(jiān)督管理部門的督促下仍不配合核查或不進行整改時，市場監(jiān)督管理部門約談單位負責人，并在必要時公開約談情況。通過約談這一更具威懾力的措施，可以促進責任的落實，確保公平競爭審查制度的嚴肅性和執(zhí)行力。
（三）依法處分與市場監(jiān)管責任追究
第二十條 未依照《公平競爭審查條例》規(guī)定開展公平競爭審查，造成嚴重不良影響的，市場監(jiān)督管理部門可以向有關上級機關提出對有關單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分的建議。市場監(jiān)督管理部門在工作中發(fā)現(xiàn)有關單位及其工作人員涉嫌違紀違法的，可以將有關問題線索按規(guī)定移送相應紀檢監(jiān)察機關。
解讀：該條主要規(guī)定市場監(jiān)督管理部門在特定情況下可以依法給予處分并在發(fā)現(xiàn)違紀違法嫌疑時，將線索移送。通過明確的責任追究機制，有助于強化個人責任意識，并增強市場監(jiān)督管理部門的監(jiān)管效能。
第三部分 公平競爭審查經(jīng)典案例分析
《公平競爭審查舉報處理工作規(guī)則（征求意見稿）》第二條明確規(guī)定，對涉嫌違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的政策措施，即“有關政策措施未履行公平競爭審查程序，或者履行公平競爭審查程序不規(guī)范”“有關政策措施存在違反公平競爭審查標準的內(nèi)容”“其他違反《公平競爭審查條例》的情形”，任何單位和個人可以向市場監(jiān)督管理部門舉報。同樣，《公平競爭審查條例》明確規(guī)定，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有慣例公共事務職能的組織，即起草單位，在起草政策措施時不得實施審查條例規(guī)定的禁止行為。下面將對以往此類違反《公平競爭審查條例》規(guī)定的政策措施的典型案例進行分類解讀。
一、市場監(jiān)管總局督查整改案例
市場監(jiān)管總局隨機抽查了省級政府的政策措施文件，發(fā)現(xiàn)了違反公平競爭審查標準的問題，并要求相關地方政府和部門進行整改。截至2023年7月，整改工作已經(jīng)全部完成。為教育和引導地方政府及部門，市場監(jiān)管總局公布了2022年公平競爭審查督查整改的27個案例。具體案例內(nèi)容如下：
（一）公平競爭審查督查整改27個案例的統(tǒng)計分析
表1: 2022年市場監(jiān)管總局督查整改案例匯總
市場監(jiān)管總局公布的2022年公平競爭審查督查整改的27個案例中，案涉18個省、自治區(qū)、直轄市，其中湖南地區(qū)數(shù)量最多，為3個案例。27個案例中違反《公平競爭審查制度實施細則》中包括：不得設置不合理或者歧視性的準入和退出條件、不得排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標投標活動、安排財政支出一般不得與特定經(jīng)營者繳納的稅收或非稅收入掛鉤、不得限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務等規(guī)定。
（二）處理結果為“已廢止”相關文件的案例
（三）處理結果為“已修訂”相關文件的案例
（四）其他處理結果的案例
本文撰寫曾雯雯、錢思涵、余雪亦有貢獻。
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