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深化公共資源管理改革

來源：瞭望     日期：2011-12-05         閱讀：3,896次

設立獨立、透明、專業(yè)化的公共資源管理部門迫在眉睫

當前，我國公共資源領域的改革推進似有不可逆擋之勢。

公共資源領域改革的基本模式是設立“一委一辦一中心”：公共資源交易管理委員會是一級黨委政府的公共資源交易重大協(xié)調(diào)議事機構(gòu)；公共資源交易管理辦公室是公共資源交易的管理、監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)機構(gòu)；公共資源交易中心是工程建設招標投標、政府采購、醫(yī)療器械藥品招標采購、土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易（國有企業(yè)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體資本產(chǎn)權(quán)、礦產(chǎn)權(quán)等）、人力資源、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等方面公共資源項目的具體交易執(zhí)行場所。

這項改革，順應和符合“加快形成統(tǒng)一開放競爭有序現(xiàn)代市場體系”、“完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域市場運行機制”的要求。對于建立全國統(tǒng)一公共資源交易大市場、有效界定和轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)資源交易透明化、健全公共市場經(jīng)濟體系和有效預防腐敗，都將起到積極作用。

目前的改革是不是最好的模式，還有待研究和進一步觀察。但應該說，這是當前較為適合的改革模式。首先，改革初衷是從綜合監(jiān)督的角度出發(fā)，借鑒綜合行政審批服務的改革成效，打破各部門分散交易的格局，將所有公共資源配置交易式的項目攏到一個盤子，統(tǒng)一交易規(guī)則，使交易透明化和陽光化。更為重要的是，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺不嚴重損害和侵犯相關(guān)部門的職能利益，符合各方意愿。改革阻力小，容易推進。

既然是改革，就必然要面對一些困難甚至是棘手的問題。在推進過程中有三點值得注意：

其一，公共資源交易管理問題。理想的管理模式是將各部門相關(guān)交易職能歸類集中管理，成立新的機構(gòu)。如財政的政府采購職能，發(fā)改的招標投標職能，等等，這牽涉到法律及部門利益，復雜且阻力大。

在做到管理與執(zhí)行業(yè)務相分離，又不介入具體業(yè)務操作的基礎上，管理職能不與部門職能重疊或虛置，區(qū)分好各部門職能的臨界點。也可以對各具體公共資源業(yè)務的規(guī)律性或共性的業(yè)務進行提升，總結(jié)衍生出一些新的管理職能。如過程管理、電子平臺建設管理、供應商市場誠信管理、采購人行為管理等，并且更加注重宏觀政策性和整體環(huán)境治理及塑造。在改革初期，設置較高的管理職能格局和層次，有利于協(xié)調(diào)指導甚至“管理”各部門推進改革，也利于從更宏觀上整體推進改革思路。

其二，強化或弱化政府采購問題。社會影響重大、唇齒相依的招標投標與政府采購兩個條例在法律頒布10年后、在發(fā)布修改意見2年后才原則優(yōu)先通過招標投標條例草案，這是較為罕見的。這表明政府采購與招標投標的矛盾與沖突長期存在。條例出臺解決的是招標投標和政府采購的根本利益和細化問題，而不希望產(chǎn)生新的利益沖突點或者有違公共利益。

理論上強大的政府采購，往往受到現(xiàn)實強大的招標投標的強烈沖擊。二者的沖突集中反映在代理模式上，是需要政府主導的集中采購還是純市場化的招標代理的現(xiàn)實選擇問題。就政府集中采購機構(gòu)來說，各方面對其職責界定不清晰，“采管分離”也使其歸屬不一，集中采購機構(gòu)面臨著業(yè)務量銳減或者被兼并、被撤銷的境地。事實上，它也從來沒得到《政府采購法》賦予的集中采購權(quán)的職能地位，也不可能發(fā)揮規(guī)模采購的根本作用。它需要尋找出路和歸宿。在二者的問題短期無法解決的情況下，政府采購與招標投標都將進入公共資源平臺交易。政府主導型的采購活動與招標投標的純市場化行為如何融合，是否會削弱政府采購和集中采購的功能作用？值得思考。

其三，與國際慣例接軌問題。政府采購屬于國際慣例，特別是中國在不久的將來可能加入WTO《政府采購協(xié)議》，中國政府采購需要在法律、制度、機制、救濟渠道等方面和國際接軌。這必然涉及到公共資源交易、政府采購操作、管理職能的法律界定和劃分。面臨國際統(tǒng)一的公共采購市場局面，任何國外組織或投標供應商就政府采購問題進行質(zhì)疑或投訴都涉及到法律規(guī)制和國際形象問題。

因此，公共資源領域改革必須綜合治理，整體推進。不過，從遠期來看，公共資源交易發(fā)展將面臨其歸類行業(yè)的職業(yè)化、法律化和國際化的挑戰(zhàn)。而政府采購的職業(yè)化、國際化和法律化沖擊更甚。單從政府采購職業(yè)化看，政府采購師、招標師、合同官、拍賣師等已經(jīng)出現(xiàn)，符合國際發(fā)展方向，采購將和法律、會計、信息技術(shù)等專業(yè)一樣，在公務員分類改革中向公共服務型專業(yè)技術(shù)類公務員靠攏。分工更專業(yè)更精細意味行業(yè)更單一，獨立性呼吁會更強。當然，現(xiàn)在的整合是在過去基礎上的發(fā)展，有它的歷史意義和價值。現(xiàn)在的整合不代表未來不會分離，未來的專業(yè)化分離也不是否定現(xiàn)在的整合，它是新的歷史條件下的現(xiàn)實選擇。□文/黃冬如（中國經(jīng)濟體制改革研究會理事、財政部財政科學研究所博士后）