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律師吁請廢除勞教等強制措施

來源：財新網(wǎng)     日期：2012-01-04         閱讀：3,876次

《行政強制法》頒布后，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)、收容審查這四種行政強制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止

2012年1月1日，《中華人民共和國行政強制法》正式實施。在這新年的第一天，兩名北京律師向全國人大常委會提交公民建議書，請求廢除或修改包括收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)、收容審查等在內(nèi)的四項涉及限制公民人身自由的行政強制措施。

提交建議書的寇國明和張磊兩位律師分別來自北京市中洲律師事務(wù)所和北京市同翎正函律師事務(wù)所。

他們在建議書中表示，《行政強制法》的實施，對規(guī)范和保障行政機關(guān)的行政強制權(quán)和保護公民權(quán)利具有重要的意義。

依據(jù)相關(guān)法律，涉及限制公民人身自由的強制措施只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式設(shè)定。兩位律師認為，《行政強制法》頒布后，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)、收容審查這四種適用時間較長、對公民影響最大的限制人身自由的行政強制措施，在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止。

建議書提議：修改收容教養(yǎng)、收容教育措施，代之以科學(xué)人道的不良行為矯正法律或制度；徹底廢除勞動教養(yǎng)和收容審查兩項措施。

建議書認為，上述四種限制人身自由的行政強制措施，均是特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物，與法治精神不符，與憲法規(guī)定的依法治國和保障人權(quán)背道而馳，而民間和學(xué)界呼聲日隆，已經(jīng)到了不得不修改或廢止的時候。

據(jù)了解，為保障《行政強制法》的順利實施，此前全國人大法工委、國務(wù)院法制辦已發(fā)文要求國務(wù)院、各地、各有關(guān)部門做好法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作。但上述四種涉及限制人身自由的行政強制措施，由全國人大及其常委會和國務(wù)院設(shè)立，其修改和廢除的權(quán)限在全國人大及其常委會?！?

附

請求廢除或修改收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)、收容審查等四項涉及限制公民人身自由的行政強制措施的公民建議書

致：全國人民代表大會常務(wù)委員會

2012年1月1日，也就是今天，《中華人民共和國行政強制法》正式實施。《中華人民共和國行政強制法》的頒布和實施，對于規(guī)范和保障行政機關(guān)的行政強制權(quán)和保護公民權(quán)利，具有重要的意義。作為從事法律職業(yè)的普通公民，在對國家法制的進步表示由衷欣喜的同時，我們對立法中和現(xiàn)實中涉及限制公民人身自由的行政強制措施尤為關(guān)注。因為，人身自由屬于基本人權(quán)，若涉及限制公民人身自由的行政強制措施設(shè)置不當(dāng)或被濫用，將直接侵犯公民人權(quán)，勢必造成嚴重后果。

限制人身自由的行政強制措施，根據(jù)立法和學(xué)理的定義，是行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制的行為?！吨腥A人民共和國立法法》第八條和第九條規(guī)定，對限制公民人身自由的強制措施的事項只能制定法律?！吨腥A人民共和國行政強制法》第九條和第十條規(guī)定，限制公民人身自由的強制措施只能由法律設(shè)定。由此可見，涉及限制公民人身自由的強制措施只能由全國人大及其常委會通過制定法律的形式設(shè)定。

鑒此，在《中華人民共和國行政強制法》頒布后，我們結(jié)合法律的規(guī)定，對收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)、收容審查這四種適用時間較長、適用范圍較廣、對公民影響最大且現(xiàn)行有效的限制人身自由的行政強制措施進行了粗淺的研究，結(jié)合媒體披露的事實和我們工作和生活中所了解的情況，認為上述限制人身自由的行政強制措施在立法上存在違背法治原則問題，在執(zhí)行中存在涉嫌侵犯人權(quán)的情形，均應(yīng)當(dāng)修改或廢止。

在《中華人民共和國行政強制法》正式實施之際，我們依照《中華人民共和國立法法》第九十條（“公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”）和《中華人民共和國行政強制法》第十五條（“行政強制的設(shè)定機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強制進行評價，并對不適當(dāng)?shù)男姓娭萍皶r予以修改或者廢止……公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設(shè)定機關(guān)和實施機關(guān)就行政強制的設(shè)定和實施提出意見和建議。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真研究論證，并以適當(dāng)方式予以反饋”）所規(guī)定的程序，以公民的名義正式向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出如下修改或廢止的意見，請立法機關(guān)認真考慮研究：

一、對收容教養(yǎng)進行修改，以對未成年人的關(guān)愛和保護為原則，制定未成年人不良行為矯正法律。

現(xiàn)行的收容教養(yǎng)又稱少年收容教養(yǎng)，是指對未成年人因不滿十六周歲不予刑事處罰的，在必要的時候由政府依法收容教養(yǎng)的一種行政強制措施。收容教養(yǎng)在我國已經(jīng)存在幾十年，在2011年9月著名歌唱家李雙江之子因打人涉嫌尋釁滋事被北京警方收容教養(yǎng)1年而備受關(guān)注。

現(xiàn)行收容教養(yǎng)設(shè)立的法律依據(jù)是全國人大頒布的《中華人民共和國刑法》和全國大人常委會頒布的《未成年人犯罪預(yù)防法》，設(shè)立機關(guān)是全國人大和全國人大常委會。目前收容教養(yǎng)存在的問題主要有：

（一）收容教養(yǎng)缺乏具體法律規(guī)定，實踐中執(zhí)法隨意性大，被收容教養(yǎng)的未成年人及其親屬權(quán)益難以得到保障。

《中華人民共和國刑法》和《未成年人犯罪預(yù)防法》雖規(guī)定可設(shè)立收容教養(yǎng)制度，但卻未對收容條件、程序、期限、教養(yǎng)措施、被收容人的權(quán)利義務(wù)和權(quán)利救濟程序作出具體規(guī)定，國務(wù)院也未制定執(zhí)行收容教養(yǎng)制度的行政法規(guī)，實踐中僅有公安機關(guān)內(nèi)部文件作為依據(jù)。而根據(jù)我們所能查到公安部文件，收容教養(yǎng)的最長期限竟達四年。是否收容，收容期限都由公安機關(guān)自主決定，未經(jīng)司法審查，沒有評估機制，隨意性過大。

（二）現(xiàn)行收容教養(yǎng)不符合《行政強制法》行政強制措施的臨時性限制的性質(zhì)和“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”的限制目的，違背法治精神。

（三）現(xiàn)行收容教養(yǎng)不符合保護未成年人的原則，異化為對未成年人的處罰。

這些被收容教養(yǎng)的是有不良行為的未成年人，他們不是犯罪分子，而是全社會更應(yīng)該特殊保護的孩子，他們需要的是愛和教育。矯正不是處罰，收容教養(yǎng)的場所原先設(shè)在監(jiān)獄，后來變?yōu)閯趧咏甜B(yǎng)場所，這種脫離家庭和社區(qū)聯(lián)系的所謂強制措施，不符合未成年人保護的原則，也未必有良好的矯正效果。對人身自由的限制程度比對待實行“社區(qū)矯正”成年犯罪人還要嚴厲，已經(jīng)異化為變相刑事處罰。收容教養(yǎng)期限最長達四年，這也與合行政強制的暫時性限制的性質(zhì)不符，違背法治精神。

我們建議設(shè)立機關(guān)盡快對目前收容教養(yǎng)進行重新評價和審查，修改現(xiàn)行做法，回歸未成年人保護的目的或重建人科學(xué)、人道的未成年人行為矯正法律制度。

二、對收容教育進行修改， 代之以科學(xué)、人道的不良行為矯正制度，同時完善相對人的權(quán)利保護。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，收容教育是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。收容教育的目的是使賣淫、嫖娼人員改掉惡習(xí)，期限一般為六個月至二年。因賣淫、嫖娼被公安機關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，實行勞動教養(yǎng)，并由公安機關(guān)處五千元以5000元以下罰款。

收容教育設(shè)立的法律依據(jù)是1991年公布施行的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，故收容教育的設(shè)立機關(guān)也是全國人大常委會。對賣淫嫖娼人員的收容教育制度，大概是由解放后的妓女改造制度發(fā)展而來，這種制度在特定歷史時期有其合理性和可行性，但在社會發(fā)展，公民權(quán)利和法治意識進步的今天，收容教育存在諸多問題亟待解決：

（一）收容教育期限較長，嚴厲程度不亞于刑罰，且未經(jīng)司法審查程序，不符法治精神和人權(quán)保護原則。

收容教育期限較長，期限長達六個月至二年，不符合行政強制措施暫時性限制的性質(zhì)。收容教育內(nèi)容包括強制勞動，也不符合設(shè)立強制措施的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”的立法目的。

收容審查名義上是行政強制措施，已異化為嚴厲程度相當(dāng)甚至超過刑罰的處罰，如此嚴厲的收容審查，卻由公安機關(guān)單方?jīng)Q定，未經(jīng)司法審查，難以保護被收容人員的基本權(quán)利，不符合憲法規(guī)定的保護人權(quán)原則和法治精神。

（二）集中收容教育難以達到使被收容人員改掉惡習(xí)的目的。

我們建議修改目前的收容教育制度，制定針對成年人的不良行為矯正法律，實行類似“社區(qū)矯正”等自由、靈活的矯正方式，并引入司法審查和行為評估機制，保障被收容教育人員的合法權(quán)益，促進社會和諧。

三、立即廢除勞動教養(yǎng)，代之以科學(xué)、人道的不良行為矯正制度，同時完善相對人的權(quán)利保護。

根據(jù)官方規(guī)定，勞動教養(yǎng)是對不予追究刑事責(zé)任的有輕微違法行為且屢教不改者或者無業(yè)人員或違紀人員的進行強制勞動和政治教育的一種強制性教育改造措施，性質(zhì)上屬于行政強制措施，勞動教養(yǎng)期限一般為一至三年，必要時得延長一年。

勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)主要是全國人民代表大會常務(wù)委員會在1957年批準的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》和1979年批準的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》，設(shè)立機關(guān)即全國人大常委會。勞動教養(yǎng)目前存在的問題很多，主要有：

（一）勞動教養(yǎng)人員違法程度和性質(zhì)低于犯罪，對人身自由限制的嚴厲程序和期限無異于刑罰，且教養(yǎng)程序未經(jīng)司法審查，違背憲法的法治和人權(quán)保護原則。

（二）勞動教養(yǎng)最長期限長達四年，內(nèi)容包括強制勞動，不符合行政強制措施暫時性限制的性質(zhì)。勞動教養(yǎng)內(nèi)容包括強制勞動，也不符合設(shè)立強制措施的“制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大”的立法目的。

（三）實踐中，勞動教養(yǎng)已經(jīng)異化為打壓正當(dāng)維權(quán)人士或持異質(zhì)思維人士的工具，譬如普遍存在的對信訪人員的實行勞動教養(yǎng)的案例。

勞動教養(yǎng)的設(shè)立在五十多年前的特定歷史條件下也許有其合理性，但是建設(shè)社會主義法治國家的今天，勞動教養(yǎng)的存在已經(jīng)完全失去正當(dāng)性和合法性，建議設(shè)立機關(guān)像2003年廢止收容遣送制度一樣，立即廢止勞動教養(yǎng)制度。

對于有輕微違法行為且屢教不改者，建議立法機關(guān)制定針對成年人的不良行為矯正法代之。 不良行為矯正制度應(yīng)用科學(xué)、人道的矯正方式，不應(yīng)脫離家庭和社區(qū)，并引入司法審查和行為評估機制，保障相對人的權(quán)利。

四、徹底廢除收容審查措施。

收容審查措施根據(jù)資料顯示是自一九六一年經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準各地公安機關(guān)對輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子采取的強制性行政審查措施。1980年國務(wù)院將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)，但收容審查和勞動教養(yǎng)作為兩種不同行政強制措施卻一直同時存在，近年來雖少見公開案例，但在是實際生活中和制度層面一直存在。

收容審查的主要依據(jù)是1980年發(fā)布實施的《國務(wù)院關(guān)于將強制勞動和收容審查兩項措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》，并無沒有法律層級的依據(jù)。設(shè)立機關(guān)是國務(wù)院。收容審查目前存在的主要問題是：

（一）收容審查作為一種行政強制措施，卻沒有法律層面的依據(jù)，違反了《立法法》和《行政強制法》的規(guī)定。

（二）收容審查權(quán)主要由公安機關(guān)行使，但對收容審查條件、程序、期限沒有明確的規(guī)定，容易侵犯公民權(quán)益。

收容審查制度的合理內(nèi)容早已納入《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》，實踐中目前已較少使用，存在已無必要，但僵而不死，繼續(xù)存在容易給濫用公權(quán)者以借口。所以，建議由全國人大常委會根據(jù)《立法法》的規(guī)定直接予以撤銷或敦促國務(wù)院自行廢止設(shè)立收容審查的文件。

綜上，收容教養(yǎng)、收容教育、勞動教養(yǎng)和收容審查四種限制人身自由的行政強制措施，均是在經(jīng)濟社會和法治不發(fā)達的特定歷史環(huán)境下的產(chǎn)物，運行日久、積弊極深，幾十年都未作實質(zhì)性改進。近年來法治進步、公民權(quán)利意識增強，國家也更加重視人權(quán)保障，但上述四種強制措施已與當(dāng)下時代格格不入，與憲法規(guī)定的依法治國和保障人權(quán)背道而馳，民間和學(xué)界呼聲日隆，可謂已經(jīng)到了不得不修改或廢止的時候。

我們注意到，在《行政強制法》頒布后，全國人大常委會法制工作委員會、國務(wù)院法制辦公室已發(fā)文要求國務(wù)院各地各有關(guān)部門做好法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，為《行政強制法》的貫徹實施打下良好基礎(chǔ)。但上述四種涉及限制人身自由的行政強制措施是由全國人大及其常委會和國務(wù)院設(shè)立的，修改和廢除的權(quán)限在全國人大及其常委會，而且實施時間較長，影響較大，修改或廢除的難度和阻力也更大。

為此，我們在《行政強制法》實施之際不揣淺陋，為盡公民本分，特撰此建議書投書立法機關(guān)，提出修改廢止意見和立法建議，希望引起立法機關(guān)的注意和重視，對涉及限制人身自由的強制措施予以重新評價和審查，如此，則國民幸甚、法治幸甚！

公民：寇明國（律師）張磊（律師）