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公益訴訟：促進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)建———訪全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱洪超

    日期：2007-01-08     作者：上海律師    閱讀：4,940次

正在從事以及即將投身公益訴訟的律師，都是律師主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和實(shí)踐律師本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，是值得尊敬、鼓勵(lì)和支持的，但在處理事務(wù)過(guò)程中，應(yīng)做到“心靜理明”。 ———朱洪超

公益訴訟的特征

《上海律師》雜志問(wèn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“問(wèn)”）：現(xiàn)在媒體與社會(huì)各界對(duì)公益訴訟的關(guān)注程度相當(dāng)高，目前“公益訴訟”這一概念的界限并不是非常清晰，您作為律師行業(yè)的管理者是如何理解的？
朱洪超副會(huì)長(zhǎng)答（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“答”）：在我國(guó)，近些年才發(fā)生一定數(shù)量的公益訴訟案件，但對(duì)于到底什么是公益訴訟，如何界定公益訴訟，大家還有不同的認(rèn)識(shí)，也很難給出一個(gè)明確的概念，我也只能說(shuō)說(shuō)我個(gè)人的理解。
簡(jiǎn)言之，所謂“公益訴訟”就是為維護(hù)不特定弱勢(shì)人群公共利益進(jìn)行的訴訟活動(dòng)。具有如下特征：
1、目的應(yīng)當(dāng)是為了維護(hù)不特定弱勢(shì)人群的利益即公共利益。這是公益訴訟的本質(zhì)特征。
2、提起公益訴訟的主體不一定是特定的利益受損者，可以是直接的利益受損者，也可以是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，還可以是有關(guān)的組織、企業(yè)或個(gè)人，即所有利益相關(guān)的主體都可以作為公益訴訟的原告。
3、被告是違反國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，侵害了或潛在侵害國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定多數(shù)人利益的政府機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人。
4、作為成文法國(guó)家的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律授權(quán)而啟動(dòng)，最后還要由人民法院根據(jù)法律規(guī)定而判決。
公益訴訟作為民事訴訟中的一種，它因原被告的地位和起訴目的之不同而區(qū)別于公訴；絕大多數(shù)法律援助都是代表具體個(gè)人的利益的，也與公益訴訟不同；公益訴訟也不同于代表人訴訟，因?yàn)槎嗳说睦娌⒉坏韧诠怖?。所以，美?guó)司法部反微軟壟斷案、延安路高架收費(fèi)案，是典型的公益訴訟，而中小股民訴上市公司虛假陳述案是否屬于公益訴訟值得商榷，一般情況下，此類(lèi)案件是為了特定多數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)是代表人訴訟或集團(tuán)訴訟案件。
這并不是說(shuō)公益訴訟的原告不可以有個(gè)人私權(quán)利益的存在，關(guān)鍵在于訴訟的目的和結(jié)果是僅僅為了個(gè)人的利益還是為了不特定多數(shù)人的利益。如1998年鄭州市民葛銳在火車(chē)站被收取3角錢(qián)的如廁費(fèi)起訴鄭州鐵路局案件、河北律師喬占祥因火車(chē)票擅自上浮漲價(jià)多收9元錢(qián)狀告鐵道部案件，從表面上看雖然案子的啟動(dòng)是為了個(gè)人的私權(quán)利益，案子的結(jié)果的確也保護(hù)了原告的私權(quán)利益，但其最終的結(jié)果實(shí)際上維護(hù)了公共利益，應(yīng)當(dāng)是公益訴訟。
我國(guó)公益訴訟難的主要原因在于立法上的不足。我國(guó)現(xiàn)行民訴法第108條規(guī)定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，遵循的是“當(dāng)事人適格理論”和“直接利害關(guān)系原則”，在立案方面缺乏法律依據(jù)。目前我國(guó)公共利益受到侵害時(shí)，往往是我國(guó)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政權(quán)力來(lái)維護(hù)公共利益，而不是通過(guò)公益訴訟的方式。真正的法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)是所有利益相關(guān)的主體都可以通過(guò)公益訴訟的方式來(lái)維護(hù)公共利益的，因此今后應(yīng)當(dāng)嘗試通過(guò)公益訴訟來(lái)維護(hù)公共利益。如關(guān)于“蘇丹紅”事件，根據(jù)國(guó)外公益法的有關(guān)規(guī)定，有關(guān)政府部門(mén)如衛(wèi)生部、相關(guān)組織如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)和個(gè)人就可以通過(guò)啟動(dòng)公益訴訟，起訴生產(chǎn)含有“蘇丹紅”食品的廠家和經(jīng)營(yíng)者來(lái)維護(hù)公共利益。
據(jù)了解，我國(guó)關(guān)于公益訴訟的法律正在醞釀之中，我國(guó)今后的公益訴訟的提出將擁有法律上的依據(jù)，在程序上也將更有保障。如現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的經(jīng)審查符合起訴條件的，才予以立案受理。而民訴法修改建議稿在第286條中取消了這一規(guī)定，代之以立案登記。只要當(dāng)事人向法院提起訴訟，提交了符合要求的起訴狀，法院無(wú)需進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)立案登記，這就從起訴程序上解決了起訴難的問(wèn)題，保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，對(duì)于公益訴訟的啟動(dòng)也有了程序上的保障。

公益訴訟有別于惡意訴訟

問(wèn)：近年來(lái)，上海一些律師所做的公益訴訟有成功也有失敗，失敗的案件居多，但在媒體的配合之下，多數(shù)都能產(chǎn)生一定的社會(huì)影響。時(shí)下，業(yè)內(nèi)外對(duì)于從事公益訴訟案件的律師看法不一，有人認(rèn)為他們是在借炒作來(lái)出名謀利。那么，公益訴訟與惡意訴訟或炒作訴訟之間評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？
答：我是這樣看待這一問(wèn)題的：
1、公益訴訟是解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。目前我們面臨著復(fù)雜多樣的矛盾，貧富分化、工人失業(yè)、農(nóng)民失地、司法不公、環(huán)境污染、大學(xué)生無(wú)法就業(yè)等等，這些矛盾與和諧社會(huì)是不相符的。和諧社會(huì)的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是用和平手段解決各種矛盾。公益訴訟就是用和平手段解決社會(huì)矛盾的一種方式。
2、這是律師承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一種體現(xiàn)。律師具有維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)法律的正確實(shí)施、維護(hù)公平與正義的本質(zhì)屬性和責(zé)任。
3、我們要看到進(jìn)行公益訴訟在一定程度上保障了公共利益、宣傳了法治、推動(dòng)了法律改革，與惡意訴訟或炒作訴訟以名和利為主要目的具有根本的區(qū)別。
問(wèn)：山東曾參與反電信壟斷的董秀生律師被電信部門(mén)投訴到青島市司法局，投訴理由為“接受新聞采訪報(bào)道涉嫌違紀(jì)”。在上海，司法行政部門(mén)或律師協(xié)會(huì)是否曾經(jīng)收到過(guò)對(duì)參與公益訴訟律師的投訴？如果有，都是以怎樣的理由投訴，律師管理部門(mén)是怎樣處理的？
答：據(jù)我了解，上海司法行政部門(mén)和律師協(xié)會(huì)還未曾收到過(guò)因律師參與公益訴訟而被投訴。但與此同時(shí)，我認(rèn)為如有投訴也是非常正常的，因?yàn)閺氖鹿嬖V訟的律師和從事其他律師業(yè)務(wù)的律師在本質(zhì)上是一樣的，當(dāng)然也要受到律師執(zhí)業(yè)紀(jì)律的約束和上海司法行政部門(mén)、律協(xié)的管理。但對(duì)投訴，應(yīng)當(dāng)采取非常謹(jǐn)慎的態(tài)度和進(jìn)行妥善的處理，因?yàn)椴皇撬械耐对V都是有道理和正確的。
問(wèn)：有這樣一個(gè)說(shuō)法，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市中，北京的律師比上海的律師更熱衷于公益訴訟，您覺(jué)得原因在哪里？
答：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我覺(jué)得很難作出比較，上海的律師和北京的律師一樣，都非常愿意，也都有責(zé)任進(jìn)行公益訴訟，而且的確也都已進(jìn)行了一定數(shù)量的公益訴訟，如上海的陶鑫良、斯偉江、吳鵬彬律師進(jìn)行的代理延安路高架收費(fèi)案和吳冬律師代理的雀巢公司侵犯中國(guó)消費(fèi)者知情權(quán)案，都是律師主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)。

達(dá)到公益訴訟良好效果

問(wèn)：吳冬律師在一次關(guān)于公益訴訟的研討會(huì)上提出，公益訴訟必須是法院、媒體、社會(huì)、政府和學(xué)者的多方聯(lián)動(dòng)，才能收得實(shí)效。在這一問(wèn)題上，作為律師協(xié)會(huì)是否有考慮與法院、政府、媒體等方面進(jìn)行高層的溝通與交流，以讓公益訴訟達(dá)到最好的良性效果？
答：我覺(jué)得應(yīng)當(dāng)更多地從以下幾個(gè)方面推動(dòng)公益訴訟的發(fā)展：
1、大力宣傳公益訴訟的作用以改變社會(huì)觀念；2、進(jìn)行法律改革，為公益訴訟立法，使得公益訴訟有法可依，通過(guò)法律授權(quán)相關(guān)公益組織、法學(xué)院?；蚵蓭焻f(xié)會(huì)成為公益訴訟的主要發(fā)起者，規(guī)定在符合條件的情況下，普通公民就公益訴訟享有訴權(quán)；3、通過(guò)立法確定公益訴訟的立案范圍；4、增加懲罰性賠償以保障勝訴原告的利益；5、改革法院訴訟收費(fèi)制度。
問(wèn)：您作為全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，曾率律師代表團(tuán)訪問(wèn)過(guò)一些國(guó)家，也經(jīng)常與來(lái)訪的國(guó)際法律界人士交流。在2004年全球主要城市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)峰會(huì)上，您與巴黎、紐約的律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)接受記者采訪時(shí)，談及公益訴訟問(wèn)題。在您與國(guó)際法律人士的交流中，您覺(jué)得他們對(duì)于公益訴訟的理解是怎樣的？他們所在的國(guó)家對(duì)于公益訴訟的態(tài)度與制度支持是怎樣的？
答：作為律師協(xié)會(huì)的管理者，率團(tuán)訪問(wèn)其他國(guó)家和與國(guó)際來(lái)訪人士交流時(shí)，經(jīng)常談及公益訴訟問(wèn)題，特別是在2004年主要城市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)峰會(huì)上，在與巴黎、紐約的律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)交流中，發(fā)現(xiàn)他們?cè)诠嬖V訟方面走在我們前面，在理念、立法、國(guó)家的支持和保障、以及對(duì)公益訴訟發(fā)展的認(rèn)識(shí)方面，都較為深刻和完善。主要有如下幾點(diǎn)：
1、公益訴訟對(duì)于維護(hù)公共利益、推動(dòng)法律改革和完善、宣傳法治、維護(hù)社會(huì)安定等方面都具有非常重要的意義。
2、公益訴訟的立法非常重要，要從立法層面上規(guī)定提起公益訴訟的主體、程序、保障。
3、國(guó)家律師協(xié)會(huì)和民間公益組織在公益訴訟中發(fā)揮著很大的作用。
據(jù)我了解，美國(guó)和法國(guó)的政府對(duì)于公益訴訟重視的態(tài)度，在制度上給予明確的支持，這都是一致的，但因?yàn)榉ㄏ档牟煌€是有很大的區(qū)別：
美國(guó)是現(xiàn)代民事公益訴訟制度最為完善的國(guó)家之一。據(jù)紐約的律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)介紹，美國(guó)通過(guò)立法確立了公民訴訟和司法官訴訟、檢察官提起訴訟兩種形式。其中對(duì)于前者的規(guī)定尤為詳細(xì)。他認(rèn)為，公民的訴訟權(quán)利非常重要。在美國(guó)，公民訴權(quán)被視為一種強(qiáng)制措施權(quán)，公民被視為“私人檢察官”，與政府的職能相對(duì)應(yīng)而存在，在保護(hù)公共權(quán)益方面起著重要的作用。《美國(guó)區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條規(guī)定：“在法定的情況下，保護(hù)別人利益的案件可以直接用美利堅(jiān)合眾國(guó)的名義提起。”這一精神在美國(guó)的反欺騙政府法、反壟斷法和環(huán)境保護(hù)法中都有具體體現(xiàn)，而且規(guī)定了相應(yīng)的規(guī)范程序。如在《謝爾曼反托拉斯法案》中規(guī)定了“檢察官依司法部長(zhǎng)的指示，可提起民事訴訟，以防止和限制托拉斯行為”。雖然美國(guó)是判例法國(guó)家，但他們認(rèn)為關(guān)于公益訴訟的立法非常重要。
而作為大陸法系代表的法國(guó)，主要是由檢察官代表國(guó)家來(lái)提起訴民事訴訟，而對(duì)于公民的訴權(quán)則強(qiáng)調(diào)不夠?，F(xiàn)行《法國(guó)民事法典》第421條規(guī)定，檢察官作為主當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，或者作為從當(dāng)事人參加訴訟，于法律規(guī)定的情形，檢察院代表社會(huì)。第422條規(guī)定，在法律有特別規(guī)定之情形，檢察院依職權(quán)進(jìn)行訴訟。第423條規(guī)定，除法律有特別規(guī)定情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。
問(wèn)：最后，您對(duì)現(xiàn)在正從事公益訴訟以及將來(lái)即將要投身公益訴訟的律師們有什么建言？
答：一方面，正在從事以及即將投身公益訴訟的律師，都是律師主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和實(shí)踐律師本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，是值得尊敬、鼓勵(lì)和支持的。另一方面我們要注意的是，法律的功能決不是為了挑起爭(zhēng)端，而是要制止?fàn)幎?；不是要制造分歧，而是要阻止分歧；不是要混淆是非，而是要以公允的態(tài)度、準(zhǔn)確的措辭提供確切的事實(shí)。無(wú)論你從事的事務(wù)是大還是小，無(wú)論這一事務(wù)的直接影響是寬還是窄，在這當(dāng)中，你首先要以勤奮、無(wú)畏和公正去運(yùn)用正義的準(zhǔn)則。借用朱熹的話就是要做到“心靜理明”。