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常委會(huì)委員熱議民訴法 建言公益訴訟

來源：法制網(wǎng)     日期：2011-11-10         閱讀：2,335次

常委會(huì)委員熱議民訴法 建言公益訴訟

十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議舉行分組會(huì)

近年來，我國環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和專家學(xué)者多次提出，應(yīng)當(dāng)在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。

近日舉行的十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的民事訴訟法修正案草案首次增加了公益訴訟制度，規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

審議中，常委委員對(duì)立法建立公益訴訟制度普遍贊成，同時(shí)也提出進(jìn)一步完善這一制度的建議。

應(yīng)賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利

近年來，我國環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和專家學(xué)者多次提出，應(yīng)當(dāng)在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。

近日舉行的十一屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的民事訴訟法修正案草案首次增加了公益訴訟制度，規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。

審議中，常委委員對(duì)立法建立公益訴訟制度普遍贊成，同時(shí)也提出進(jìn)一步完善這一制度的建議。一些委員建議，應(yīng)當(dāng)賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利。

增加公益訴訟制度影響深遠(yuǎn)

“現(xiàn)在環(huán)境污染及侵害消費(fèi)者權(quán)益的事件有增多的趨勢，但提起公益訴訟于法無據(jù)?！眲⒄駛ノ瘑T說，草案新增加的公益訴訟制度，是此次民訴法修改的一大亮點(diǎn)，其影響是深遠(yuǎn)的。

陳秀榕委員也認(rèn)為，公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)公共利益和國家利益而提起的訴訟。社會(huì)各界長期以來一直呼吁建立公益訴訟制度。這次修改民訴法，賦予有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟的權(quán)力，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，是草案的突出亮點(diǎn)之一。

“在程序法層面建立公益訴訟制度，是我國民訴立法的重大進(jìn)步，對(duì)這一點(diǎn)應(yīng)予充分肯定?！蹦险裰形瘑T說。

草案規(guī)定比較原則應(yīng)當(dāng)細(xì)化

“草案對(duì)公益訴訟制度的規(guī)定比較原則，建議細(xì)化相關(guān)規(guī)定?！眲⒄駛ノ瘑T提出，比如，受理公益訴訟案件是否應(yīng)設(shè)定一定的條件；行政機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟；社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟是否應(yīng)得到相關(guān)授權(quán)；提起訴訟的主體是否包括利益受到損害的直接當(dāng)事人；當(dāng)事人提起的普通侵權(quán)訴訟與公益訴訟在程序上如何銜接；公益訴訟的受理法院適用怎樣的審判程序等問題，都應(yīng)進(jìn)一步明確。

朱永新委員也提出一連串的問題：草案中的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體如何界定？機(jī)關(guān)好理解，是指政府及其各種機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體是指什么？是指人民團(tuán)體還是包括所有的社會(huì)團(tuán)體，是否包括各種備案登記的民間組織？這些組織如何確認(rèn)？另外，公民聯(lián)名可不可以提起訴訟？比如有單位在家門口建污染企業(yè)、堆放大量垃圾等造成很大的污染，居民集體聯(lián)名提起訴訟行不行？

應(yīng)擴(kuò)大提起公益訴訟的主體

“我國民訴法中適當(dāng)?shù)匾?guī)定公益訴訟的問題是必要的，但要從我國的國情出發(fā)，要慎重設(shè)置這一制度?！绷邢瘯?huì)議的全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員戴玉忠說，草案規(guī)定的公益訴訟的起訴主體用“有關(guān)機(jī)關(guān)”的表述不合適。一是有關(guān)機(jī)關(guān)的表述不明確，民事訴訟本來是平等主體之間的訴訟，公益訴訟是一種授權(quán)性的訴訟，這種授權(quán)應(yīng)明確授予哪個(gè)單位的。二是我國與社會(huì)公共利益有關(guān)的機(jī)關(guān)很多，黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等等，都與公眾利益有關(guān)，都能夠成為訴訟的主體嗎？顯然，黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是不能作為公益訴訟主體的，剩下的就是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，用“有關(guān)機(jī)關(guān)”的表述是不合適的。三是我國的行政機(jī)關(guān)作為公益案件起訴主體也有問題。一方面我國的行政機(jī)關(guān)權(quán)力比較廣泛，像這次草案提到的環(huán)境污染、食品安全等公共安全問題，政府都有主管部門，都有權(quán)對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織造成這樣的公益侵權(quán)案件進(jìn)行查處，保護(hù)公民的合法權(quán)益，不必作為訴訟主體再將案件起訴到法院。我國的行政機(jī)關(guān)不同于西方國家的行政機(jī)關(guān)，西方國家的行政機(jī)關(guān)一般不直接介入經(jīng)濟(jì)和市場活動(dòng)，而我們的行政機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的代表人民利益、為人民辦事的政府機(jī)關(guān)，在招商引資、建設(shè)開發(fā)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都直接參與，也可能是公益案件侵權(quán)主體或共同侵權(quán)主體。目前，不宜把行政機(jī)關(guān)作為我國公益案件的起訴主體。

“在我國現(xiàn)在的國情下，有些公益案件賦予人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體作為公益案件起訴主體，是可以的?！贝饔裰椅瘑T說，我國的工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)作為人民團(tuán)體，它代表著廣大職工、廣大婦女和廣大青年的利益，賦予這樣的人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體公益案件的起訴權(quán)，是可以考慮的。

南振中委員則提出，草案關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，將原告主體限定在“有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”的范圍內(nèi)，未賦予公民和其他組織、法人單位獨(dú)立訴權(quán)。而環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等實(shí)體法都明確規(guī)定公民對(duì)于污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有檢舉和控告的權(quán)利。

“建議草案對(duì)公益訴訟的原告范圍作適當(dāng)調(diào)整，使公民及其他法人單位均可通過公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益?！蹦险裰形瘑T說。

叢斌委員也認(rèn)為，訴訟主體應(yīng)當(dāng)是三種類型：公民、有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。公民是自然人，法人和自然人在民事訴訟中的訴訟地位和權(quán)利是一樣的。對(duì)于公益事業(yè)的損害，公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利，理應(yīng)有維護(hù)公共利益的責(zé)任。

賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)

    在分組審議民事訴訟法修正案草案時(shí)，全國人大常委會(huì)委員鄒萍建議，明確賦予檢察機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)力，使檢察機(jī)關(guān)為構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)國家和廣大人民利益發(fā)揮更大的作用。

鄒萍委員認(rèn)為，民訴法修改應(yīng)該把公益訴訟該由誰提起的問題明確下來。公益訴訟是指社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)對(duì)損害國家利益或社會(huì)公共利益的民事行為向人民法院提起訴訟，其目的是保護(hù)國家的利益，維護(hù)社會(huì)公共秩序和良好的風(fēng)俗。比如國有資產(chǎn)通過有償轉(zhuǎn)讓、改制等民事流轉(zhuǎn)渠道造成的損失流失，環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不正當(dāng)競爭等等，在現(xiàn)實(shí)生活中類似這種公益訴訟的現(xiàn)象是經(jīng)常發(fā)生的。

“對(duì)國家和社會(huì)公共利益受損的狀況，檢察院作為法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)不能袖手旁觀?！编u萍委員說，檢察機(jī)關(guān)要參加公益訴訟。通過法律賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力，當(dāng)國家的利益和社會(huì)公共的利益受到民事行為侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就能以原告的身份討公道。世界上許多國家都規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害國家公共利益有提起民事訴訟的權(quán)利。

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大公益訴訟范圍

    在分組審議民事訴訟法修正案草案時(shí)，全國人大常委會(huì)委員嚴(yán)以新建議，進(jìn)一步擴(kuò)大公益訴訟的范圍。

嚴(yán)以新委員提出，損害社會(huì)公共利益的行為包括下列情形：一是污染環(huán)境、虐待動(dòng)物等造成重大社會(huì)影響；二是壟斷、不正當(dāng)競爭侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的；三是侵害、破壞、浪費(fèi)公共設(shè)施等國有資產(chǎn)的；四是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定應(yīng)當(dāng)提出訴訟的其他行為。

嚴(yán)以新委員建議，將草案有關(guān)規(guī)定修改為：對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以作為共同訴訟人，向人民法院提出訴訟。

明確定義社會(huì)公共利益的概念

    在分組審議民事訴訟法修正案草案時(shí)，全國人大常委會(huì)委員任茂東提出，要用法律來定義社會(huì)公共利益的概念。

任茂東委員提出，草案關(guān)于公益訴訟的規(guī)定有以下問題需要加以明確，以增加其可操作性：

一是要用法律定義社會(huì)公共利益的概念和訴訟主體。是以人數(shù)多少來定位“社會(huì)公共利益”，還是從公共資源和財(cái)產(chǎn)的角度來理解“社會(huì)公共利益”，抑或是其他標(biāo)準(zhǔn)。國有資產(chǎn)流失、違法強(qiáng)拆文物古跡的行為，是否損害社會(huì)公共利益？還有，社會(huì)公共利益與國家利益、集體利益的區(qū)別在哪里。民事訴訟法對(duì)涉及國家利益、集體利益的訴訟作出了明確規(guī)定，草案關(guān)于公益訴訟的規(guī)定要與其銜接好。

二是處理好公益訴訟與政府行為的關(guān)系。依照草案規(guī)定，只要損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體就可以提起訴訟。政府出臺(tái)政策，制定文件，會(huì)涉及公眾利益。這些行為應(yīng)當(dāng)排除在條款適用范圍之外，草案對(duì)此應(yīng)作出一些限制性規(guī)定。

三是處理好公益訴訟與多人共同訴訟的關(guān)系。許多情況下，損害公共利益的行為，表現(xiàn)為損害了多人利益。對(duì)損害多人利益的行為，公民個(gè)人可以依法提起共同訴訟。實(shí)踐中，公益訴訟和共同訴訟的關(guān)系怎樣處理，針對(duì)同一行為是否可以同時(shí)提起兩種訴訟，應(yīng)當(dāng)明確。

四是公益訴訟的被告向誰承擔(dān)民事責(zé)任問題。被告因污染環(huán)境所支付的賠償款是給國家，還是給受到損害的公民個(gè)人或組織。對(duì)此也應(yīng)明確規(guī)定。