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新型冠狀病毒疫情發(fā)生以來，確診的規(guī)模不斷增加，波及的區(qū)域從武漢擴散至全國，乃至世界不同區(qū)域，尚未有收緩之勢。此次新型冠狀病毒疫情還被世界衛(wèi)生組織列為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。有學者根據(jù)數(shù)據(jù)模型估算，本次疫情對中國的經(jīng)濟損失將達到GDP的1 % ，也就是1萬億人民幣，還是保守估計。因此，無論是目前的防疫狀態(tài)還是疫后狀態(tài)，對地方政府債務都將是巨大的挑戰(zhàn)。各地政府也需要通過相應的舉措來使本地經(jīng)濟盡快從低迷中得到恢復并重新發(fā)展。筆者試圖從地方政府債務的范圍及相關(guān)概念、范圍的辨析、疫情引發(fā)的地方政府債務風險以及疫后地方 政府債務風險控制 提出一些重新思考。
一. 地方政府債務定義及內(nèi)涵
關(guān)于地方政府債務的定義，目前國內(nèi)的法律并沒有明確的界定及解釋條文，因此，國內(nèi)外不少學者也有對“地方政府債務”的定義與內(nèi)涵均有自己的理解，筆者選取幾種有代表性的觀點，加以列舉。付慶紅認為，“地方政府債務是一個存量概念，是指在某一個時點上，地方政府充當債務人，由于財政支出大于財政收入而形成的財政赤字的總和。因此地方政府債務包括在合同或者某一法律基礎上的顯性債務和地方政府在道義層面上具有償還責任的隱性債務”。孫濤、張曉晶等認為，“我國地方政府債務主要是地方政府通過地方信托投資機構(gòu)在國內(nèi)外的借款和地方國有企業(yè)以財政為擔保的債務?！?/span>
地方政府債務，在我國，是指一定期限內(nèi)，地方政府按照法律或合同的約定，為社會提供公益性、基礎性服務直接借入或者以地方政府提供擔保、政策性掛賬、地方政府拖欠形成的，時限屆滿后需向債權(quán)人償付，已經(jīng)產(chǎn)生的債務。地方政府債務主要用于支持政府日常開支、基礎建設以及負有一定救助職責的債務?？煞譃轱@性債務、或有顯性債務、隱形債務。
二. 地方政府債務的重要相關(guān)概念
鑒于我國宏觀經(jīng)濟的變化，對于地方政府債務的表述也通過不同的官方文件體現(xiàn)我國國家及地方政府對于地方政府債務的不同關(guān)切，主要有：
（一）地方政府性債務
即2014年以前的提法，主要有地方直接債務與或有債務構(gòu)成。大體上包括政府負有償還責任的債務，政府負有擔保責任的債務，以及可能承擔的具有一些社會救濟責任的債務。顯然，政府為此次新型冠狀病毒的采購防護用品的各項舉債便屬于第三種債務。
（二）城投債
城投債是地方政府融資平臺作為發(fā)行主體，為地方基礎設施或公益性項目籌資發(fā)行的企業(yè)債、中期票據(jù)等債券。
國務院于2014年10月發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)（2014）43號文，以下簡稱“43號文”）以及2018年的新《預算法》均否定了將政府信用與企業(yè)信用進行綁定，城投平臺不能增加政府債務，政府融資以政府發(fā)行債券來解決。但實踐中，政府融資并未完全跳開城投債，而是以參與當?shù)卣c社會資本合作的方式，以項目公司的名義發(fā)行債券。
2017年4月財政部、發(fā)改委等6部委發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府融資舉債行為的通知》（財預〔2017〕50 號）明確指出，地方政府舉債只能以地方政府為主體，自2015年1月1日起地方融資平臺新增債務依法不屬于地方政府債務，地方融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能。
（三）地方政府融資平臺
地方政府融資平臺是指各級政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司等具有企事業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。此融資主體不同于完全市場化企業(yè)主體，因有各級政府信用作為背書，容易被認為與各級政府間總有千絲萬縷的聯(lián)系。鑒于有2017年重申的重要發(fā)文，明確政企脫鉤，加強區(qū)分政府責任與企業(yè)責任的規(guī)定，在考慮政府融資平臺債務風險時，也應區(qū)分時間點加以分析。
（四）地方政府債券
地方政府債券，亦稱為地方債，是由地方政府作為發(fā)行和償還主體而推行的公債。地方債是地方政府用以籌措財政收入的一條重要融資渠道，其收入列入地方政府預算，并由地方政府負責安排調(diào)度。
地方政府債券也是2018年《預算法》為地方政府確立的唯一具有合法性的融資工具，新《預算法》的條文對地方政府舉債的多個層面進行了規(guī)定與限制，從法律層面體現(xiàn)了國家對于地方政府債券的框架設計及對地方政府債券的治理思維。
（五）政府與社會資本合作項目（PPP）
政府與社會資本合作項目是公共基礎設施中的一種項目運作模式，該模式鼓勵民間資本參與政府合作，參與公共基礎設施建設。本質(zhì)是以一種特許經(jīng)營活動的模式，為地方政府提供融資的一種渠道。2015年5月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財政部等三部委《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號，以下簡稱“42 號文”），允許滿足條件的融資平臺作為社會資本參與政府項目。文件明確了PPP項目運行的正當性，一方面使PPP項目公司的融資渠道的外延得以拓寬。另一方面，也使PPP項目公司更容易隱匿金融杠桿，使得地方財政風險增加，從項目公司引發(fā)新的地方政府債務。
（六）地方政府隱形債務
地方政府隱形債務，是指不在發(fā)債限額和預算管理中，不以地方債的形式出現(xiàn)，出現(xiàn)危機時，出于公共利益的考量，政府需要承擔責任的債務。2014年，國務院發(fā)布43號文，雖然明確了地方政府債券可以適度歸還存量債務。但是，政府置換債券的數(shù)量畢竟有限，且形式單一，需要完全消化地方存量債務的難度很大，從而使地方政府實際上背負了很多合法發(fā)債，具體數(shù)量、范圍無法明確的債務。
三.新型冠狀病毒疫情引發(fā)的地方政府債務風險
此次新型冠狀病毒疫情發(fā)酵至今無疑給國內(nèi)各類經(jīng)濟帶來巨大打擊，雖是劇烈陣痛，卻也是地方政府反思突發(fā)事件情況下地方政府債務風險的實戰(zhàn)經(jīng)驗。筆者認為新型冠狀病毒疫情的后地方政府債務風險可以分為以下幾類：
（一）疫后債務違約所導致的金融風險
上文基本列舉了地方政府債務形成的各類情形及相關(guān)概念，再進一步探討可能引起的地方融資債務：一是地方政府通過以銀行貸款為主的間接投資，二是以發(fā)行公司債債券為主的直接投資，三是政府與社會資本合作項目的投資。
需要指出的是疫情后的各類項目停滯未恢復，投資資金鏈無法收回等問題容易致使地方融資平臺不能按時償還到期的銀行貸款或者說不能屆期兌付公司債券，從而造成金融市場風險。
（二）企業(yè)瀕臨破產(chǎn)導致的地方政府債務風險
2013年審計署發(fā)布的《全國政府性債務審計結(jié)果》中，地方政府的債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務三類。新冠狀病毒疫情的爆發(fā)讓不少中小企業(yè)瀕臨破產(chǎn)邊緣，各地政府紛紛出臺扶持政策以減少中小企業(yè)的實際現(xiàn)金流困境。以遼寧省的扶持政策為例，對疫情防控重點保障企業(yè)和受疫情影響較大的小微企業(yè)、“三農(nóng)”企業(yè)，鼓勵各級政府性融資擔保機構(gòu)降低擔保費率至1％及以下，各級財政部門對擔保機構(gòu)給予一定的保費補貼；省擔保集團可提供直接融資擔保業(yè)務，免收擔保費；對已納入全省再擔保體系的再擔保合作機構(gòu)，合作有效期均無條件延長至疫情解除日，可不受再擔保合作授信額度限制，根據(jù)實際發(fā)生申報備案及代償，將省級風險補償比例由20％提升至40％。此番地方政府在疫情面前對中小企業(yè)型企業(yè)的扶持不可謂不強大，對于中小企業(yè)而言這是地方政府給予的援助稻草，但不能被認為是財政依附，或者是政府代償，從而增加地方政府債務風險。
四. 地方政府債務風險控制及應對方案
疫情過后，恢復地方經(jīng)濟是各地方政府刻不容緩的首要職責，在出臺扶持政策的同時，對己身債務風險充分評估并加以控制，才能使得幫助企業(yè)恢復活力的同時，增加地方政府的公信力。
（一）對一般經(jīng)營性企業(yè)、疫情防控重點保障企業(yè)、受影響較大的行業(yè)或小微企業(yè)區(qū)別扶持，針對性扶持
根據(jù)財政部、稅務總局于2020年2月7日發(fā)布《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)稅收政策的公告》（財政部 稅務總局公告2020年第8號）指示，對受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)進行了具體的標準劃分，即困難行業(yè)企業(yè)，包括交通運輸、餐飲、住宿、旅游（指旅行社及相關(guān)服務、游覽景區(qū)管理兩類）四大類，具體判斷標準按照現(xiàn)行《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》執(zhí)行。困難行業(yè)企業(yè)2020年度主營業(yè)務收入須占收入總額（剔除不征稅收入和投資收益）的50%以上。
各地地方政府可以根據(jù)各地政情不同，在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)制定符合各地政府需求扶持政策的具體實施細則，因地制宜的幫助困難行業(yè)、企業(yè)恢復正常運營。
(二)遵循《預算法》等相關(guān)國債發(fā)行的法律，合理發(fā)行地方政府債券，支援地方公益性、基礎性設施建設的恢復
新《預算法》第35條規(guī)定：經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。
新《預算法》允許地方政府以地方信用基礎及財政保障，依據(jù)法律規(guī)定對外舉債。地方政府發(fā)行一般或?qū)ｍ梻枰凑障蛏鐣脑S諾，及時、足額的償還。若不能償還，地方政府需承擔相應的法律責任。
地方政府可以區(qū)分一般債券或?qū)ｍ梻牟煌?，分預算科目分類管理，通過法律和市場機制，將地方債券的規(guī)則契合于民事的債權(quán)債務處理。
因此，地方政府可充分衡量地方政府的償還能力，合理發(fā)行債券，支援地方公益性、基礎性設施的恢復。
（三）明確政府與市場的界限，可以通過PPP項目轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)債務，明確政府與合作方的權(quán)利、義務、責任，減少地方政府隱形債務
地方既有存量債務長期未處理，本身就是巨大風險。新型冠狀病毒疫情形成的地方政府債務加劇，更需要引起重視。地方政府發(fā)債的合法化雖然可以一定意義上解決部分地方政府債務的不確定性，但對于一些地方政府負有償還義務，不在預算內(nèi)，未經(jīng)過法定程序的地方隱形債務，仍然需要妥善處理。地方政府可以鼓勵引導民間資本的進入通過PPP項目的轉(zhuǎn)化，進行項目分析、分類，再組合的方式轉(zhuǎn)化理清政府與企業(yè)的債務，通過法律、法規(guī)的規(guī)制，明確與合作方的權(quán)利、義務、責任，從而減少地方政府的隱形債務。
當前，新型冠狀病毒疫情防控是當務之急，若疫情給國家和地方經(jīng)濟帶來的損失已不可避免，在抗擊疫情的同時，我們是否也需要放眼疫后的經(jīng)濟重建？不妨將此次疫情的帶來的經(jīng)濟打擊與地方經(jīng)濟恢復作為地方政府試煉的熔爐，充分發(fā)揮地方政府政策的精準落實，避免路徑依賴，充分發(fā)揮民間資本的目標群體的能動性，重新審視地方政府債務分配，為地方經(jīng)濟的盡快恢復尋找最優(yōu)路徑。
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