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行政調解在我國有悠久的歷史、深厚的底蘊。如西周官制中設有“調人”；“據(jù)考證，唐代時期，行政調解處理民商事糾紛十分平常并且產生了良好社會效果”；新中國建國至二十世紀九十年代初期，許多民商事糾紛均可經由行政調解處理。在二十世紀九十年代中后期，在“訴訟中心主義”思潮影響下，訴訟被推崇為各類糾紛解決“最正統(tǒng)”“最法治”機制，行政調解在糾紛解決實踐中日漸式微。
而隨著時代的發(fā)展，我國社會發(fā)展進入轉型時期，各類社會糾紛多發(fā)，訴訟糾紛解決機制顯然難以消化社會上產生的過量的各類矛盾糾紛，為社會糾紛迅即解決與和諧社會維護的現(xiàn)實需求，“行政調解”成為非訴訟糾紛解決機制中的一種重現(xiàn)生機。黨的十六屆三中全會提出要實現(xiàn)“司法調解、人民調解、行政調解”三大調解有機結合的目標任務；國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確各級政府及其職能部門要大力開展矛盾糾紛排查調處工作；《國務院關于法治政府建設的意見》指出要把行政調解作為地方各級人民政府和有關部門的重要職責，完善行政調解制度，科學界定調解范圍；中央綜治委、最高人民法院等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》高度肯定了包含行政調解在內的“大調解”機制建設的價值意義。十八屆三中、四中全會就完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，健全矛盾糾紛調處機制作出重要部署。
為進一步貫徹落實中辦、國辦《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》和全國調解工作會議精神，2019年11月25日，上海召開全市調解工作會議。會議強調，要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神和習近平總書記考察上海時的重要講話精神，切實提高站位，著力構建大調解工作格局，不斷推進上海調解工作創(chuàng)新發(fā)展。要推進非訴訟糾紛解決中心建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，探索加強和改進調解工作新理念、新途徑、新方法，努力在更高層次、更廣范圍實現(xiàn)調解工作新作為。要加強行政調解、商事調解，統(tǒng)籌推進各種調解均衡發(fā)展，積極主動防范風險、化解矛盾。
行政調解契合服務政府理念，有助于政府職能轉變，同時也順應和諧社會建設訴求，有利于加強黨的執(zhí)政能力建設，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水準，得到國家強力推動和社會各界大力支持自在情理之中。而實踐中對于如何實施及推進行政調解工作，各個省市步伐不一，北京市、廣州市出臺了行政調解的專門規(guī)定，湖南省、江蘇省、山東省、西安市等省市在其行政程序規(guī)定中規(guī)定了行政調解的相關內容。但目前關于行政調解的相關法律規(guī)定仍然不夠全面、具體，行政調解機制的運行也并不順暢，因此學習和探究行政調解的制度構建具有重要的現(xiàn)實意義，在此前提下，上海律協(xié)社會矛盾化解業(yè)務研究委員會結合現(xiàn)行法律法規(guī)，對多元化糾紛解決機制背景下的行政調解制度進行了研究，具體內容綜述如下。
一、行政調解定義與范圍
（一）行政調解的含義
從廣義上理解，行政調解是指行政主體參與主持的，以國家法律法規(guī)、政策和公序良俗為依據(jù)，以受調解雙方當事人自愿為前提，通過勸說、調停、斡旋等方法促使當事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，消除糾紛的一種調解機制。從狹義上理解，行政調解是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，對屬于職權管轄范圍內的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協(xié)商的基礎上達成一致協(xié)議，從而合理地、徹底地解決糾紛矛盾。
兩者的區(qū)別在于廣義上的行政調解包括了行政爭議調解和民事糾紛調解，而狹義上的行政調解僅包括民事糾紛調解。
（二）行政調解的適用范圍
檢索各地行政調解的相關法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)對于“行政調解”的定義各不相同，有些地區(qū)采用的廣義上“行政調解”的含義，而有的地區(qū)則采用的是狹義上的“行政調解”的含義。如《北京市行政調解辦法》規(guī)定可進行行政調解的糾紛范圍有，“1.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以由行政機關調解的公民、法人和其他組織之間的糾紛（民事糾紛）；2.公民、法人或者其他組織與行政機關之間關于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的自由裁量權產生的爭議（行政爭議）”，浙江省、西安市等地對于行政調解的定義及范圍與北京市相同或相似，包括民事糾紛和行政爭議。而《江蘇省行政程序規(guī)定》中規(guī)定“行政調解是指行政機關為了化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關規(guī)定，居間協(xié)調處理與行使行政職權相關的民事糾紛的行為?！?，遼寧省、山東省等地對于行政調解的定義及范圍與江蘇省相同或相似，僅包括民事糾紛。
我們認為，行政調解應當是一種二元結構的制度模式：既包括行政機關對民事爭議的居間調解，也包括行政機關對一般行政爭議及行政復議中行政糾紛的調解。其中，對民事爭議的行政調解需要處理好與人民調解、司法調解的銜接關系，對一般行政爭議的行政調解則需要處理好與行政復議、行政訴訟的銜接關系。
二、行政調解主體
（一）行政調解主體特點
行政調解一般是指行政機關在行使行政管理職能過程中，對于所遇到的糾紛，進行調解的活動。因此，行政調解主體是在“大調解”體系下區(qū)別于人民調解、法院調解的重要標志。而其設置的科學與否直接關系到調解的雙方當事人是否處于公平的地位，關系到雙方當事人權益的實現(xiàn)與保障。根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定及實踐情況，現(xiàn)階段的行政調解主體的設置主要有以下幾個特點：
1.行政調解主體的多元化
行政調解主體包括依法享有行政調解職權的國家行政機關和其他組織。首先，基層人民政府是最重要的主體，在行政調解中相對處于綜合調解的地位，對各方面的事項均有涉及。其次，工商機關、公安機關、環(huán)保機關、自然資源管理機關等行政管理部門也在各自相關領域中依法享有行政調解權。而隨著國家權力社會化趨勢的加強，大量的社會組織也逐步參與到行政調解工作中。在我國當下，如律師協(xié)會、消費者協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、期貨業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織正在積極參與各類社會糾紛的化解，促成了行政調解主體多元化結構的形成。
2.行政調解主體的籠統(tǒng)性
首先，目前的行政調解主體往往都是一個相當寬泛的行政機關，并未細化為具體的實施機構或組織。現(xiàn)行法律法規(guī)中對行政主體的表述通常采用“主管機關”、“管理部門”、“機構”等相當寬泛的概念，難以明確行政調解究竟是由行政機關的內設機構還是由其他職能機構具體負責。其次，規(guī)定的模糊性也會引發(fā)行政主體之間管轄的相互沖突。行政調解活動一般由發(fā)生糾紛領域的行政主管部門負責，即本著“誰管轄，誰負責”的原則，而當某一糾紛涉及多個領域時，則往往規(guī)定由多個管理部門按其職責分工調解。如《中華人民共和國水污染防治法》第九十七條：“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護主管部門或者海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責分工調解處理”、《律師服務收費管理辦法》第三十條：“因律師服務收費發(fā)生爭議的……可以提請律師事務所所在地的律師協(xié)會、司法行政部門和價格主管部門調解處理”。由于法律法規(guī)中未明確界定各主體的管轄權限，在管轄權競合時，難免會出現(xiàn)調解主體之間相互推諉的情形發(fā)生，甚至導致行政調解的規(guī)定形同虛設。
3.行政調解主體的專業(yè)性瑕疵
理論而言，專業(yè)性是行政調解區(qū)別于人民調解的重要特征，體現(xiàn)為“誰主管、誰負責”。在實踐中，大量的糾紛解決都與行政管理密切相關，如醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、土地承包經營糾紛、環(huán)境侵權糾紛、電力、水事糾紛等，這些糾紛的專業(yè)性很強，因此由行政機關處理最為理性、經濟。但現(xiàn)行規(guī)范對于行政調解主體的設定并未體現(xiàn)這一要求，沒有明確行政主體須設立專門的調解組織或者配備專門的行政調解員從事調解活動。即使在技術性要求更高的行政爭議調解活動中，《行政復議法實施條例》對調解主體也僅僅籠統(tǒng)表述為行政復議機關，無法明晰其是否包括行政復議委員會。
（二）對現(xiàn)行法律法規(guī)匯中行政調解主體設置的建議
在了解目前法律法規(guī)中關于行政調解主體的設置現(xiàn)狀，我們認為，行政調解主體的設定應當完善，故提出以下建議：1.行政調解職權應由與糾紛類型相對應的行政管理機關中專門的行政調解機構履行，使行政調解更為高效、專業(yè)；2.在必要時可建立行政調解委員會，配備專業(yè)的行政調解員，發(fā)揮行政調解主體的專業(yè)性、綜合性優(yōu)勢；3.細化行政調解的實施主體，分工管轄案件并合理分配責任，避免行政調解主體之間相互推諉。
三、行政調解與人民調解、司法調解的聯(lián)系與區(qū)別
在推進矛盾糾紛大調解工作中，行政調解與人民調解、司法調解共同構成“大調解”工作機制的核心。在實踐過程中，三者的調解效力不同，調解的對象也多有交叉，因此，有必要對三者的概念進行辨別和區(qū)分。
《人民調解法》規(guī)定，“人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。”人民調解制度在設計之初就是為了解決人民內部矛盾，雙方當事人可以向由本地人民群眾推選組成的人民調解委員會申請調解，而人民調解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導下，能夠依照國家法律、政策，乃至社會主義道德、民間習俗，對當事人雙方進行耐心的說服工作，從而在雙方自愿的基礎上達成互諒互讓，息事寧人的結果。在理論上，只要雙方當事人自愿，人民調解制度可以調處一切民事糾紛，這和行政調解中，行政機關調解民事糾紛產生了重合。但在二者重合的領域，人民調解更多的是突出一種對糾紛早介入、早預防。人民調解調處一切民事糾紛的同時，也意味著它在專業(yè)性方面的缺失。在某些特殊專業(yè)領域，行政機關擔任調解方顯然比人民調解員更具有專業(yè)優(yōu)勢和權威，作出的調解結果也更具信服力。此外，人民調解是人民調解委員會主持的社會救濟，行政調解則是由行政主體主持的公力救濟，雖然人民調解可以解決的民事糾紛更為寬泛，但行政調解對行政爭議進行調解的權限是人民調解所不具備的。
而司法調解作為訴訟內的調解，又被稱為“司法 ADR”，是以一方當事人的訴訟請求為依據(jù)，在法官的主持下，訴訟當事人根據(jù)法律規(guī)定進行權利處分和讓與的沖突解決方式。比較行政調解和司法調解，可以看出，二者的調解主體、調解效力、調解機制都不相同，尤其在效力上，法院作出的調解和判決具有同等的效力，具有終局性，而行政調解則更加靈活，當事人反悔時，一般不影響其向法院尋求救濟。
四、行政調解的原則
根據(jù)對相關法律法規(guī)的梳理、行政調解的指導思想、價值理念和制度初衷，我們認為，行政調解的原則應有以下幾點：
（一）自愿原則
當事人自愿是調解的天然法則，是適用于各類調解的普遍原則，在行政調解中是指行政調解主體在進行行政調解時，應當尊重雙方當事人的意愿，當事人不同意行政調解或者在調解過程中又不同意調解的，應指導、督促當事人及時通過其他法定途徑解決糾紛。
（二）合法原則
合法原則是指行政調解要遵循法律、法規(guī)和政策，不得損害國家利益、公共利益和他人合法權益。
從合法原則的規(guī)制對象角度來說，該原則包括了兩個面向：一是對行政調解主體的合法要求，即要求其進行調解須有明確的法律法規(guī)規(guī)定，進行的調解行為合法；二是對當事人的合法要求，要求調解協(xié)議的內容合法。當事人亦須遵守調解活動相關的法律文件的規(guī)定。
（三）公平公正原則
行政調解作為一種爭議解決方式，與其他爭議解決方式一樣，公平公正是其生命。
該原則主要是針對行政調解主體，要求其在實施行政調解的過程中，堅持公正立場，保持中立性，居中調解，一視同仁。在平等地關照雙方當事人權益的同時，摒除不相關考慮。一是在程序上依照法律規(guī)定給各方當事人表達訴求的平等機會； 二是要尊重各當事人對自身權益的主張甚至是放棄； 三是努力使擬達成的調解方案能夠照顧各方的關切。
（四）及時便民原則
及時便民原則是我國法制的一項重要原則，而行政調解作為非訴訟糾紛解決機制的一種，其目的之一是為了使糾紛及早解決，且行政調解是由具有公權力的行政機關或者授權組織實施的一種行政行為，因此應當遵循及時便民原則。
該原則的應有之義應當包括行政調解主體對于能夠主動進行調解的糾紛及時向當事人詢問調解意愿；對于當事人遞交的調解申請需及時收取并在合理期限內開展相應工作；為了方便當事人進行行政調解，行政調解可以書面申請，也可以口頭申請；對當事人往往難以弄清向哪一個行政調解主體申請行政調解的情況，可以直接向縣級地方人民政府提出行政調解申請，由該縣級地方人民政府負責轉送有管轄權的行政調解主體。
（五）程序正義原則
行政調解是行政調解主體開展的具有一定權威性、嚴肅性的活動，因此行政調解的開展必然會遵循一定的程序，如啟動程序、調解程序、結案程序、仲裁或訴訟轉接程序、監(jiān)督程序等等。而“我國設定行政調解的法律文件幾乎都只設立了行政調解，而沒有設立具體調解程序。實踐中行政調解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調解程序進行調解，隨意性大。程序是公正、合理、及時解決糾紛的有力保證，行政調解缺乏基本程序保證，當事人很可能因程序不公而對調解結果不滿，從而使調解協(xié)議難以自覺履行?！币虼?，在行政調解的程序中應當植入正義原則，才能夠保證各方當事人能平等地參與到各程序中表達利益訴求，保證程序能夠有序地、有效率地進行。此外，遵守程序正義原則，也可以使行政調解過程中所運用到的行政權力受到必要的約束，可防止行政主體及其工作人員利用行政調解壓制一方當事人的權利。
（六）法、情、理相結合，注重效果原則
這一原則的提出基于中國法律文化的考慮，并從調解活動的特點出發(fā)，務求實事求是地審視和安排行政調解制度。
從行政調解制度本身來看，調解活動區(qū)別于訴訟審判，調解程序的開展及最終協(xié)議的達成，須依照當事人的自愿，而審判程序的進行及判決內容須依法而定，不考慮當事人是否同意。而加入了當事人的意志，所以情和理進入調解活動中是必然的，同時也是必要的。因為調解活動不僅要依法服人，還要以情感人、以理喻人，方能切實提高調解成功率。
五、行政調解程序
根據(jù)整理，目前相關規(guī)章及規(guī)范性文件中對行政調解程序的規(guī)定主要有以下內容：1.行政調解程序的啟動：啟動方式（行政調解主體并經當事人同意或當事人申請）—審查材料—案件管轄；2.行政調解程序的進行：主持調解—回避—庭前準備—質證—簽訂調解協(xié)議—送達—歸檔。
行政調解程序的完備、公正與否，直接關系到行政調解結果的公正性。但從上述的整理來看，現(xiàn)行法律法規(guī)有關行政調解程序的規(guī)定極為匱乏，主要存在以下問題：
1.行政調解程序規(guī)定粗略簡單
在檢索的相關法律法規(guī)中，僅有少數(shù)條文提及調解程序的相關內容，如程序啟動的規(guī)定為“根據(jù)當事人請求進行調解”；調解達成后規(guī)定“根據(jù)調解協(xié)議制作調解書”，“在調解書生效之日起15日內，將調解書送達當事人”。但除此之外，基本再無其他有關行政調解程序的具體規(guī)定。
相比之下，一些地方規(guī)章及規(guī)范性文件對行政調解程序作出了比較詳細的規(guī)定。例如，《北京市行政調解辦法》第十條至第二十四條規(guī)定了民事糾紛調解的一般程序，《湖南省行政程序規(guī)定》第 115至 121 條規(guī)定了行政調解的一般程序，但是上述規(guī)定僅適用于行政機關對民事爭議的調解，《北京市行政調解辦法》雖有關于行政爭議調解的規(guī)定，但內容不夠完善，因此有關行政機關調解行政爭議的程序仍屬盲區(qū)。
從程序正當?shù)睦砟顏砜?，只有對行政調解程序進行完善的規(guī)定，才能保障行政調解結果的公正和當事人合法權益的實現(xiàn)。
2.行政調解程序內容規(guī)定不一
以啟動程序為例，法律、法規(guī)、規(guī)章中行政調解程序的啟動方式均為依申請進行，規(guī)范性文件對此規(guī)定不一，或依申請受理，或依職權與依申請方式并舉。 除此之外，各地對兩種啟動方式是否以當事人自愿為前提亦存在分歧，大部分地區(qū)尚未建立以當事人自愿為前提的啟動程序。基于行政調解活動所具有的非強制性特征，當事人自愿原則理應成為行政調解啟動程序的前提。
因此，目前我國有關司法調解和人民調解的程序制度正逐步完善，而有關行政調解的程序規(guī)定則比較匱乏，既缺乏行政機關進行行政調解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方當事人的參與以保障其合法權益、確保糾紛處理公正性的相關規(guī)定。故，建議對行政調解的方式、步驟、時限、糾紛當事人的權利義務及調解機關的職權等做盡可能細致的規(guī)定。在程序的具體設計方面，既要發(fā)揮相關行政機關依職權進行調查的優(yōu)勢，又要發(fā)揮當事人的主動性和積極性，尊重當事人的主張和證明的權利。
六、行政調解的效力
行政調解的過程就是爭議雙方當事人在行政機關的居間調解下，相互諒解并達成調解協(xié)議的過程。調解協(xié)議是否為當事人所遵循，調解協(xié)議的內容能否得到及時履行，無不直接關系到行政調解的生死存亡。因此，行政調解協(xié)議的法律效力便成為行政調解制度能否發(fā)揮作用的關鍵所在。但現(xiàn)階段，相比人民調解和司法調解的規(guī)范化程度而言，行政調解尚缺乏權威的法律依據(jù)，對于行政調解的規(guī)定散見于各種部門法以及行政法規(guī)當中，內容詳略不一；各地的政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件對此雖然有整體詳細的規(guī)定，但說法也是五花八門。在查閱了相關法律法規(guī)以及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件后，梳理總結了如下表格。
表一：法律法規(guī)中關于行政調解主體及調解對象表
位階 |
依據(jù) |
調解主體 |
調解對象 |
糾紛類型 |
法律 |
《治安管理處罰法》第9條 |
公安機關 |
因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為 |
民事糾紛 |
《道路交通安全法》第74條 |
公安機關交通管理部門 |
交通事故損害賠償 |
民事糾紛 |
|
《海上交通安全法》第46條 |
港務監(jiān)督機構 |
海上交通事故引起的民事糾紛 |
民事糾紛 |
|
《海域使用管理法》第31條 |
縣級以上人民政府海洋行政主管部門 |
海域使用權爭議 |
民事糾紛 |
|
《水污染防治法》第97條 |
環(huán)境保護主管部門或者海事管理機構、漁業(yè)主管部門 |
水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條 |
環(huán)境保護行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門 |
固體廢物污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《環(huán)境噪聲污染防治法》第61條 |
生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他環(huán)境噪聲污染防治工作的監(jiān)督管理部門、機構 |
環(huán)境噪聲污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《水法》第57條 |
縣級以上地方人民政府或者其授權的部門 |
單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛 |
民事糾紛 |
|
《商標法》第60條 |
工商行政管理部門 |
侵犯商標專用權的賠償數(shù)額的爭議 |
民事糾紛 |
|
《著作權法》第7條 |
工商行政管理部門 |
著作權糾紛 |
民事糾紛 |
|
《專利法》第60條 |
專利管理部門 |
侵犯專利權的賠償數(shù)額 |
民事糾紛 |
|
《婦女權益保障法》第55條 |
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府 |
侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《突發(fā)事件應對法》第21條 |
縣級人民政府及其有關部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、 |
可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛 |
民事糾紛 |
|
《旅游法》第93條 |
消費者協(xié)會、旅游投訴受理機構和有關調解組織 |
旅游者與旅游經營者之間的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《律師法》第46條 |
律師協(xié)會 |
律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛 |
民事糾紛 |
|
《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第 3 條 |
村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府 |
農村土地承包經營糾紛 |
民事糾紛 |
|
《體育法》第 32條 |
體育仲裁機構 |
競技體育活動中發(fā)生糾紛 |
民事糾紛 |
|
《種子法》第 73 條 |
縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)主管部門 |
侵犯植物新品種權所造成的損害賠償 |
民事糾紛 |
|
行政法規(guī) |
《行政復議法實施條 例》第50條 |
行政復議機關
|
（1）行政機關自由裁量行為；（2）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛 |
行政爭議 |
《專利法實施細則》第 85 條 |
專利管理部門 |
（1）專利申請權和專利權歸屬糾紛；（2）發(fā)明人、設計人資格糾紛； （3）職務發(fā)明創(chuàng)造的發(fā)明人、設計人的獎勵和報酬糾紛；（4）在發(fā)明專利申請公布后專利權授予前使用發(fā)明而未支付適當費用的糾紛；（5）其他專利糾紛。 |
民事爭議 |
|
《奧林匹克標志保護條例》第12條 |
市場監(jiān)督管理部門 |
奧林匹克標志專有權的賠償數(shù)額 |
民事爭議 |
|
《特殊標志管理條例》第17條
|
工商行政管理部門 |
特殊標志侵權的民事賠償糾紛 |
民事爭議 |
|
《工商行政管理所條例》第6條 |
工商行政管理所 |
經濟合同糾紛 |
民事爭議 |
|
《植物新品種保護條例》第 39 條 |
省級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)行政部門 |
侵犯品種權的損害賠償 |
民事爭議 |
|
《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》第36條 |
組織事故調查組的機關或者鐵路管理機構組織 |
鐵路事故損害賠償 |
民事爭議 |
|
《醫(yī)療事故處理條例》 第 46 條、第 48 條 |
衛(wèi)生行政部門 |
醫(yī)療事故賠償糾紛 |
民事爭議 |
|
《工業(yè)產品質量責任條例》第 20 條 |
質量監(jiān)督機構 |
產品質量問題 |
民事爭議 |
（一）行政爭議調解的效力
在行政爭議調解中，關于一般行政爭議調解協(xié)議的效力，根據(jù)檢索，目前僅有少數(shù)地方規(guī)章和規(guī)范性文件有所規(guī)定，如《廣州市行政調解規(guī)定》規(guī)定了“行政機關作為一方當事人的，應當履行與對方當事人達成的行政調解協(xié)議”，《峨山縣行政調解工作規(guī)則》規(guī)定了“當事人一方是公民、法人和其他組織不履行調解協(xié)議的，行政機關可以向人民法院申請強制執(zhí)行；當事人一方是行政機關不履行行政調解協(xié)議的，公民、法人和其他組織可以向人民法院提起行政訴訟”。除此之外，絕大多數(shù)地方性規(guī)章和規(guī)范性文件都沒有進行明確細致的規(guī)定。
而行政復議調解的效力，相對于一般行政爭議的調解，行政復議調解的主體、范圍和程序均有明確的行政法規(guī)予以規(guī)定，但在效力方面，行政法規(guī)的規(guī)定依舊模糊?！缎姓妥h法實施條例》第 50 條規(guī)定：“行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力?！钡@里“法律效力”的意義如何，《行政復議法實施條例》并沒有做出明確的規(guī)定。
（二）民事糾紛調解協(xié)議的效力
有關民事糾紛的行政調解達成的調解協(xié)議，其內容多為對民事權利義務內容作出的約定。然而這樣的約定是否有法律效力，有何種法律效力，對當事人的約束力（或強制力）如何，我國的法律法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件卻是眾說紛紜。目前對于行政調解的效力規(guī)定主要體現(xiàn)為以下幾種：
1.不明確規(guī)定行政調解對當事人的效力
法律和行政法規(guī)對于行政調解的效力都沒有作出任何規(guī)定。如《道路交通安全法》第 74 條規(guī)定“經公安機關交通管理部門調解，當事人未達成協(xié)議或者調解書生效后不履行的，當事人可以向人民法院提起民事訴訟”、《商標法》第 60 條規(guī)定“經工商行政管理部門調解，當事人未達成協(xié)議或者調解書生效后不履行的，當事人可以依照《中華人民共和國民事訴訟法》向人民法院起訴”等等。在《安陽市人民政府辦公室關于印發(fā)安陽市行政調解工作暫行規(guī)定的通知》、《阿壩藏族羌族自治州行政調解工作暫行辦法》等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件也采取了與之類似的規(guī)定。
而上述法律法規(guī)賦予了雙方當事人向行政機關申請行政調解的權利，但對調解協(xié)議的效力并未作出規(guī)定，且法律文本中諸如“調解書生效后不履行的”、“向人民法院起訴”這樣的表述完全無視了對協(xié)議效力的保障。這樣的規(guī)定與學界的“行政調解無效力”說恰好相適應，即行政調解在效力上具有非拘束性，其效力主要依賴雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量提供保障，達成調解協(xié)議的雙方當事人對于調解協(xié)議可以反悔，間接表明了行政調解協(xié)議只是一份“君子協(xié)定”，在這之上還有仲裁、司法等諸多救濟途徑。
2.強調當事人自覺履行，依靠當事人的誠實信用
《醫(yī)療事故處理條例》規(guī)定“經調解，雙方當事人就賠償數(shù)額達成協(xié)議的，制作調解書，雙方當事人應當履行”、《種子法》規(guī)定“調解達成協(xié)議的，當事人應當履行”、《浙江省行政調解辦法》規(guī)定“當事人應當按照約定履行”、《朔州市人民政府辦公廳關于加強行政調解促進社會和諧穩(wěn)定的意見》規(guī)定的“各方當事人要積極履行”等等，諸如此類的地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，通過“應當”、“自覺”、“要”等字眼強調了依靠當事人的誠實信用發(fā)揮調解協(xié)議效力。
3.當事人達成調解協(xié)議后通過司法確認、公證等形式獲得執(zhí)行力
《北京市行政調解辦法》、《浙江省行政調解辦法》、《麗水市人民政府關于印發(fā)麗水市行政調解工作辦法的通知》等等地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件都添加了當事人可以向法院申請司法確認、向公證處申請公證諸如此類的權利。像這樣相類似的規(guī)定在現(xiàn)在是最為普遍的，其形式也多種多樣，當事人可以依據(jù)《公證法》的有關規(guī)定申請公證，或者依據(jù)《民事訴訟法》、《仲裁法》的有關規(guī)定向行政調解機關所在地基層人民法院或者仲裁機構，申請確認其效力。以金錢或者有價證券為給付內容的行政調解書，債權人還可以向法院申請支付令。
4.小結
從以上的梳理可以看出關于行政調解協(xié)議的法律效力目前仍不十分明確。結合最高人民法院發(fā)布的《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中“行政機關依法對民事糾紛進行調處后達成的具有民事權利義務內容的調解協(xié)議或者作出其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同的性質，法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，可以看到有關于民事爭議的行政調解協(xié)議具有民事合同的效力，但也僅具合同效力而無強制拘束力。當事人一旦反悔，行政調解協(xié)議便有可能成為一紙空文，非但不能解決糾紛，反而造成人力物力的浪費并延誤糾紛的解決時間。此外，也應當看到《若干意見》及部分地區(qū)的相關規(guī)定中對具有給付內容的調解協(xié)議，可依《公證法》申請公證獲得強制執(zhí)行力，已是突破了行政調解協(xié)議無效力的規(guī)定，明確了民事爭議行政調解協(xié)議的效力，值得在未來的行政調解統(tǒng)一立法上進一步明確。
（注：以上嘉賓觀點，根據(jù)錄音整理，未經本人審閱）
供稿： 上海市律師協(xié)會社會矛盾化解業(yè)務研究委員會
執(zhí)筆： 江凈 上海市新閔律師事務所
陸俐莎 上海市新閔律師事務所
梁東波 上海市新閔律師事務所
韋永麗 上海市新閔律師事務所
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