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加大平臺(tái)反壟斷科學(xué)監(jiān)管 增強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)守法合規(guī)意識(shí)

《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》述評(píng)

2021年第05期    作者:田小豐    閱讀 2,794 次

2020年11月10日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），向公眾征求意見?！吨改稀吩趯?duì)“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、VIE構(gòu)架的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)等近年來(lái)爭(zhēng)論較大的社會(huì)熱點(diǎn)予以回應(yīng)的同時(shí)，也就最惠國(guó)待遇條款、軸輻協(xié)議、殺手并購(gòu)等競(jìng)爭(zhēng)法新問題作了明確規(guī)定。

盡管《指南》出臺(tái)并不意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)采取“審慎包容”的態(tài)度發(fā)生了根本性的改變，但正如《指南》第一條所言：“《指南》的目的是預(yù)防和制止互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，……加強(qiáng)和改進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管。”筆者相信在可預(yù)見的未來(lái)，反壟斷執(zhí)法將逐步深入到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域，這既考驗(yàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的智慧，同時(shí)也對(duì)企業(yè)的反壟斷合規(guī)提出了挑戰(zhàn)。

一、反壟斷合規(guī)的主體

所有平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者均可能成為反壟斷執(zhí)法的對(duì)象，也是合規(guī)的主體。指南中明確了三類主體，統(tǒng)稱為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者：（1）平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者，向自然人、法人及其他市場(chǎng)主體提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、交易撮合、信息交流等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者；（2）平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)內(nèi)提供商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱商品）的經(jīng)營(yíng)者；（3）其他參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者。

1.由于平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)、流量的控制，增加對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、交易相對(duì)人、消費(fèi)者的黏性和控制，具有不斷強(qiáng)化自身的市場(chǎng)地位的沖動(dòng)，也最有可能實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，扭曲競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為，必將成為反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)，當(dāng)然也是最需要注重反壟斷合規(guī)的企業(yè)。

需要指出的是，盡管原則上相關(guān)市場(chǎng)界定依然是濫用市場(chǎng)支配地位案件認(rèn)定的前提。但同時(shí)《指南》亦考量到互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場(chǎng)界定的難度較高，往往成為反壟斷執(zhí)法的障礙。因此對(duì)濫用行為認(rèn)定做了例外規(guī)定，即“在特定個(gè)案中，如果直接事實(shí)證據(jù)充足，只有依賴市場(chǎng)支配地位才能實(shí)施的行為持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間且損害效果明顯，準(zhǔn)確界定相關(guān)市場(chǎng)條件不足或非常困難，可以不界定相關(guān)市場(chǎng)，直接認(rèn)定平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了壟斷行為”。

2.作為平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和其他參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者，盡管可能并不具平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力，但依然可能違反《指南》的規(guī)定，成為反壟斷執(zhí)法的對(duì)象。如《指南》第六條明確規(guī)定具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者可能采取利用平臺(tái)收集、交換敏感信息，利用技術(shù)采取協(xié)同行為等手段達(dá)成橫向壟斷協(xié)議。

3.同時(shí)《指南》亦涉及行政壟斷：如行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織限定交易或指定交易，再如對(duì)外地平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行歧視性政策等。顯然，政府亦應(yīng)做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查等反壟斷合規(guī)工作。

二、反壟斷合規(guī)的重點(diǎn)

（一）橫向協(xié)議

1.算法共謀

《指南》第六條第一款第三項(xiàng)直接將利用數(shù)據(jù)和算法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為列為平臺(tái)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者達(dá)成橫向壟斷協(xié)議的一種。這一規(guī)定既是對(duì)于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中一些經(jīng)營(yíng)者利用算法共謀實(shí)現(xiàn)橫向價(jià)格等共謀的回應(yīng)，也是對(duì)于傳統(tǒng)橫協(xié)議認(rèn)定經(jīng)營(yíng)者需達(dá)成明示協(xié)議或意思聯(lián)絡(luò)的突破。

2.信息交換

《指南》第六條第一款第一項(xiàng)明確禁止：利用平臺(tái)收集或者交換價(jià)格、銷量等敏感信息。盡管具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)營(yíng)者交換價(jià)格等信息從而構(gòu)成價(jià)格卡特爾是反壟斷法發(fā)軔之時(shí)就嚴(yán)厲禁止的，然而經(jīng)營(yíng)者利用平臺(tái)收集和交換敏感信息依然是比較常發(fā)的行為，因此《指南》對(duì)此也再次予以強(qiáng)調(diào)。

加之《指南》關(guān)于軸輻協(xié)議的規(guī)定，平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)特別注意利用平臺(tái)的敏感信息交換及算法等技術(shù)手段應(yīng)用的合規(guī)。

（二）縱向協(xié)議

源于國(guó)際貿(mào)易的“最惠國(guó)待遇”在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，特別是在在線旅游、電子商務(wù)領(lǐng)域等得到普遍適用。“最惠國(guó)待遇”條款的使用有利于降低談判成本和交易風(fēng)險(xiǎn)，增加忠誠(chéng)度等。但是在特定條件下，亦會(huì)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成不利影響，例如德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)在查處HRS案中就提到的“最優(yōu)惠的客戶條款限制了現(xiàn)有在線預(yù)訂網(wǎng)站之間的競(jìng)爭(zhēng)。此外，它們使新平臺(tái)進(jìn)入市場(chǎng)的難度大大增加，因?yàn)樗鼈冏柚剐缕脚_(tái)以更低的價(jià)格提供酒店客房”。

由于《指南》將“對(duì)市場(chǎng)的控制能力”作為認(rèn)定最惠國(guó)待遇條款是否構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議的一個(gè)要件，具備一定市場(chǎng)勢(shì)力的平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在適用最惠國(guó)待遇條款時(shí)，應(yīng)按照指南明確合理的商業(yè)動(dòng)機(jī)，且需要事先評(píng)估使用條款對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者利益和創(chuàng)新可能造成的影響。

（三）濫用行為

1.低于成本銷售行為

合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)有利于市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。但是，為了排除競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者低于成本銷售其目的是消除競(jìng)爭(zhēng)，不但損害競(jìng)爭(zhēng)秩序，最終損害消費(fèi)者福利?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)，特別是具有一定市場(chǎng)勢(shì)力的平臺(tái)企業(yè)可能利用低于成本銷售這一“燒錢”行為，達(dá)到排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，擴(kuò)大市場(chǎng)份額的目的?！吨改稀返谑龡l對(duì)此做了禁止性的規(guī)定。

同時(shí)《指南》明確：（一）在合理期限內(nèi)為發(fā)展平臺(tái)內(nèi)其他業(yè)務(wù)；（二）在合理期限內(nèi)為促進(jìn)新商品進(jìn)入市場(chǎng)等為低于成本價(jià)銷售的可能正當(dāng)理由。企業(yè)在合規(guī)中應(yīng)特別關(guān)注低于成本價(jià)銷售的構(gòu)成要件，即目的和效果是否以低于成本的價(jià)格排擠具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者，以及是否在將其他平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者排擠出市場(chǎng)后，將價(jià)格提高并不當(dāng)獲利。

2.“二選一”可能構(gòu)成限定交易

《指南》的一大亮點(diǎn)在于將“二選一”明確列為濫用市場(chǎng)支配地位的行為。從電商領(lǐng)域到外賣領(lǐng)域，“二選一”問題由來(lái)已久，一直未得到徹底解決。而《指南》將“二選一”納入反壟斷作為限定交易行為進(jìn)行監(jiān)管，必將對(duì)此類行為產(chǎn)生威懾。

《指南》對(duì)于“二選一”的情形區(qū)做了合理區(qū)分：（1）通過(guò)懲罰性措施實(shí)現(xiàn)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的逼迫，例如搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金；（2）通過(guò)激勵(lì)性措施鼓勵(lì)“二選一”行為，例如補(bǔ)貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持?！吨改稀穼?duì)于上述兩種情形給予了不同評(píng)價(jià)，即通過(guò)懲罰性措施實(shí)現(xiàn)“二選一”一般可認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為”，而采取激勵(lì)性措施只有“如果對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為”。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)嚴(yán)格避免采用懲罰性措施，同時(shí)對(duì)激勵(lì)性措施的競(jìng)爭(zhēng)性影響加以評(píng)估。

3.大數(shù)據(jù)殺熟

經(jīng)營(yíng)者運(yùn)用大數(shù)據(jù)收集消費(fèi)者的信息，分析其消費(fèi)偏好、消費(fèi)習(xí)慣、收入水平等信息，將同一商品或服務(wù)以不同的價(jià)格賣給不同的消費(fèi)者從而獲取更多消費(fèi)者剩余的行為，特別是對(duì)于有路徑依賴的客戶銷售更高的價(jià)格。這一行為在線旅游、汽車出行等市場(chǎng)長(zhǎng)期存在，消費(fèi)者反映強(qiáng)烈?！吨改稀窂姆磯艛嘟嵌葘⒋髷?shù)據(jù)殺熟監(jiān)管擴(kuò)展到了整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域。筆者認(rèn)為，除了明顯的價(jià)格和交易條件差異外，通過(guò)優(yōu)惠券或其他補(bǔ)貼的差別發(fā)放，減少老客戶優(yōu)惠券或補(bǔ)貼獲取以實(shí)現(xiàn)“殺熟”效果的做法同樣有可能構(gòu)成差別待遇行為。由于《指南》明確平臺(tái)在交易中獲取的交易相對(duì)人的隱私信息、交易歷史、個(gè)體偏好、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對(duì)人條件相同。平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在適用差別待遇時(shí)，除新用戶的首次交易外，其他正當(dāng)理由的證明責(zé)任難度明顯增大。

（四）經(jīng)營(yíng)者集中

《指南》則明確規(guī)定了“涉及協(xié)議控制（VIE）架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中，屬于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查范圍”。這也意味著涉及VIE構(gòu)架的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)不再有障礙，而未申報(bào)情形被處罰的可能性也將大大增加。

此外，《指南》將“殺手并購(gòu)”納入監(jiān)管視野，意味著平臺(tái)企業(yè)并購(gòu)時(shí)，即使未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)按照指南要求從參與集中的一方經(jīng)營(yíng)者是否為初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺(tái)，是否因采取免費(fèi)或者低價(jià)模式導(dǎo)致營(yíng)業(yè)額較低，以及是否存在相關(guān)市場(chǎng)集中度較高但參與競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量較少的情況對(duì)競(jìng)爭(zhēng)效果影響加以評(píng)估。總之，《指南》有很強(qiáng)的實(shí)用性和一定的前瞻性，對(duì)于反壟斷“科學(xué)監(jiān)管”具有重要的指導(dǎo)意義和價(jià)值，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，特別是平臺(tái)企業(yè)合規(guī)提出了更高的要求。

田小豐

上海邦信陽(yáng)中建中匯律師事務(wù)所合伙人，上海律協(xié)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷業(yè)務(wù)研究委員會(huì)主任，上海市法學(xué)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)法研究會(huì)理事

業(yè)務(wù)方向：競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷、反商業(yè)賄賂、廣告法