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對于衛(wèi)生行政處罰聽證的一點(diǎn)思考

2019年第11期    作者:文│盧意光    閱讀 4,017 次

最近，筆者參加了幾個衛(wèi)生行政處罰案件的聽證，分別涉嫌醫(yī)療事故、診療活動超出登記范圍、使用非衛(wèi)生技術(shù)人員等內(nèi)容。經(jīng)過聽證后，有的行政處罰仍然維持，有的行政處罰部分改變，有的則不再處罰。通過對案件聽證程序的討論，可以記錄中國行政執(zhí)法艱苦、堅定和堅持的法治進(jìn)程，還可以呼吁更多人關(guān)注衛(wèi)生領(lǐng)域的行政執(zhí)法現(xiàn)狀，共同推進(jìn)中國法治建設(shè)。

一、什么是聽證

一般來說，在行政處罰前，當(dāng)事人會收到一份行政處罰事先告知書，該文書會告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。

也就是說，對于比較嚴(yán)厲的行政處罰，法律將聽證規(guī)定為當(dāng)事人的一項救濟(jì)權(quán)利。在聽證過程中，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

在衛(wèi)生行政處罰領(lǐng)域，對于吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證（或吊銷診療科目）、吊銷執(zhí)業(yè)醫(yī)師證書、較大數(shù)額的罰款（各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平不一，標(biāo)準(zhǔn)不一）等，行政機(jī)關(guān)會依法征求當(dāng)事人意見，當(dāng)事人提出聽證請求的，行政機(jī)關(guān)會舉行聽證會。

二、聽證的意義

很多人對聽證是有所顧慮的，主要有以下兩點(diǎn)：第一、聽證是否有用。行政處罰的實施單位是行政機(jī)關(guān)，聽證的舉行機(jī)關(guān)是相同的行政機(jī)關(guān)，它們會改變自己的決定嗎？第二、聽證是否會加重處罰。在行政處罰事先告知書中，有可能存在一些問題，在聽證會上提出這些問題，會不會提醒行政機(jī)關(guān)，幫助行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善行政處罰程序？

在實踐中，遇到以上顧慮是可以理解的。的確，有些聽證會流于形式，聽證主持人和聽證員并不能主導(dǎo)案件進(jìn)程；還有個別案件在聽證以后，結(jié)果沒有發(fā)生改變，但增加了證據(jù)和內(nèi)容。

雖然會遇到一些困惑和顧慮，但筆者認(rèn)為，聽證還是有其重要意義的。

（一）通過聽證，可以更加具體地了解行政機(jī)關(guān)的處罰理由

按照法律的規(guī)定，在聽證會過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出示行政處罰的相關(guān)證據(jù)，當(dāng)事人可以進(jìn)行質(zhì)證，通過質(zhì)證可以更加詳細(xì)、具體地了解案件事實，理解執(zhí)法思路，找到執(zhí)法過程中存在的問題。另外，聽證會上，對于當(dāng)事人提出的申辯意見，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員會給予解釋，由此也可以更加深入地掌握行政機(jī)關(guān)的處罰思路。

在充分了解行政機(jī)關(guān)處罰理由、執(zhí)法思路的同時，當(dāng)事人可以提出更加具體、更有針對性的申辯理由，爭取行政機(jī)關(guān)改變或撤回處罰決定。即便結(jié)果沒有改變，通過充分的交流，在了解行政機(jī)關(guān)的處罰理由以后，如果處罰的確存在事實不清、證據(jù)不足、法律適用錯誤等情形的，也可以為今后的行政復(fù)議或行政訴訟打下扎實的基礎(chǔ)。

（二）聽證相對于行政復(fù)議、行政訴訟，成本最低

非常嚴(yán)厲的行政處罰往往涉及吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證、醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書、護(hù)士執(zhí)業(yè)證書等，這些證書一旦被吊銷，當(dāng)事人就不能繼續(xù)營業(yè)或執(zhí)業(yè)，即便通過行政復(fù)議或行政訴訟維權(quán)，也要承受巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，比如停業(yè)期間員工如何安置、房屋是否繼續(xù)租賃、病患的后續(xù)治療如何進(jìn)行等等。因此，實踐中有不少醫(yī)療機(jī)構(gòu)被吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證以后，因無法負(fù)擔(dān)停業(yè)期間的成本，而放棄復(fù)議或訴訟。但是，如果聽證能夠取得比較好的效果，讓行政機(jī)關(guān)改變或部分改變行政處罰決定，比如將吊銷醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證改變?yōu)榈蹁N診療科目，則可以最低成本維護(hù)自身合法權(quán)益。

因此，筆者建議，當(dāng)事人不要輕易放棄聽證的機(jī)會，在聽證過程中，要依法依規(guī)地提出申辯意見，爭取達(dá)到最好的聽證效果。

三、聽證的效果

筆者以為，聽證的效果主要取決于以下三個方面。

（一） 行政處罰案件本身

依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰?？剂啃姓幜P案件，主要考量事實、證據(jù)、程序和法律適用，如果行政處罰中，事實清楚、證據(jù)充分、程序合法，法律適用準(zhǔn)確，則應(yīng)當(dāng)維持行政處罰。如果事實不清、證據(jù)不足、程序違法或法律適用錯誤，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在聽證會上提出，請求行政機(jī)關(guān)依法改變處罰決定。

（二） 聽證會的準(zhǔn)備情況

參加聽證會，準(zhǔn)備得充分與否，對于行政機(jī)關(guān)最后的處罰決定有重要影響。當(dāng)事人準(zhǔn)備的材料齊全，說理充分，專業(yè)理性，現(xiàn)場能給聽證主持人、聽證員以及執(zhí)法人員留下深刻印象，對于案件的結(jié)果會有積極意義。在律師代理行政處罰案件聽證時，應(yīng)與代理行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行區(qū)別，前者更多的是幫助當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)建立良好的溝通氛圍，以專業(yè)說服聽證主持人、聽證員和執(zhí)法人員，將證據(jù)、理由、法規(guī)、判例等逐一分類編號，展示給行政機(jī)關(guān)。在聽證會上，可以對案件進(jìn)入訴訟后可能出現(xiàn)的結(jié)果進(jìn)行有理有據(jù)的剖析，爭取讓行政機(jī)關(guān)采納意見，從而得到最佳的聽證效果。

目前，行政訴訟、行政復(fù)議的結(jié)果已經(jīng)納入行政機(jī)關(guān)依法行政的考核體系，一般情況下，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰存在錯誤，將導(dǎo)致敗訴后果，很可能改變或撤回行政處罰決定。

（三） 行政處罰案件的案外因素

1.社會輿論。現(xiàn)實中，我們可以看到很多行政機(jī)關(guān)在輿論發(fā)酵以后迅速做出行政處罰決定的實例。雖然司法裁判強(qiáng)調(diào)，案件處理要盡量避免輿論的影響，但在行政處罰案件中，類似情況仍然存在。

2.上級行政機(jī)關(guān)。衛(wèi)生行政處罰案件一般由基層衛(wèi)生行政部門的執(zhí)法機(jī)關(guān)處理，但是，上級行政機(jī)關(guān)的命令、決議、會議精神等，都會對行政處罰產(chǎn)生影響，有些影響是積極的、正面的，但也會有一些案件，上傳下達(dá)并不通暢，這些影響就可能是不積極的、負(fù)面的。

3.其他因素。

四、思考和建議

推動依法行政，建設(shè)法治國家，已經(jīng)成為全國的共識，是維持國家和社會持久繁榮的不二選擇。依法行政的重要內(nèi)容，就是依法給予行政處罰，以事實為依據(jù)，為法律為準(zhǔn)繩，排除干擾，公正執(zhí)法，不斷提高和鞏固行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。

但是，我國《行政處罰法》與聽證有關(guān)的規(guī)定僅有第42條，對于聽證程序中的很多問題并沒有具體規(guī)定。比如，聽證主持人、聽證員如何遴選、回避，其有何權(quán)力、承擔(dān)什么責(zé)任； 聽證過程如何記錄，記錄應(yīng)如何保管；聽證是否可以多次進(jìn)行，重新聽證和補(bǔ)充聽證有什么關(guān)系，等等，有待在今后進(jìn)一步明確。雖然在《衛(wèi)生行政處罰程序》對于聽證程序有較大篇幅進(jìn)行規(guī)定，但該部門規(guī)章是在1997年制定，有待根據(jù)當(dāng)前形勢進(jìn)行修訂，對于一些核心問題，如聽證主持人的權(quán)力職責(zé)等，也沒有具體規(guī)定。

司法體制改革以來，司法的公正逐漸受到社會各界的好評，其中，審判過程公開、裁判文書公開功不可沒。行政處罰案件的執(zhí)法公正問題，也可以借鑒司法改革的成果，將行政處罰聽證程序、處罰文書對社會公開，規(guī)定行政機(jī)關(guān)舉行聽證會，主動向社會公告，讓社會公眾可以旁聽聽證過程（除非涉及個人隱私或商業(yè)秘密）。如果能夠做到聽證公開、處罰文書公開，公眾參與、公眾監(jiān)督，在不久的將來，我國依法行政的水平將會邁上嶄新的臺階。

盧意光

上海市聯(lián)合律師事務(wù)所合伙人、上海律協(xié)醫(yī)藥健康業(yè)務(wù)研究委員會主任、上海市人民政府行政復(fù)議委員會委員。

業(yè)務(wù)方向：醫(yī)療監(jiān)管、醫(yī)藥監(jiān)管、爭議解決。