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社會(huì)資本收購(gòu)非營(yíng)利性 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律困境

2015年第10期    作者: 瞿 沁    閱讀 12,081 次

　　近幾年，各路資金蜂擁投資至養(yǎng)老健康領(lǐng)域，其中不乏民營(yíng)企業(yè)斥巨資在全國(guó)收購(gòu)現(xiàn)成的養(yǎng)老和護(hù)理機(jī)構(gòu)。在筆者近期承辦的收購(gòu)案例中，最常見(jiàn)的便是收購(gòu)民辦非企業(yè)單位類(lèi)型的機(jī)構(gòu)，也就是我們常稱(chēng)之為“非營(yíng)利性”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)?？墒?，與一般的公司收購(gòu)不同，民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)礙于其特殊的法律屬性，不能適用最常見(jiàn)的股權(quán)或資產(chǎn)并購(gòu)的方式來(lái)達(dá)成交易，因此給投資者帶來(lái)諸多困擾。而律師在代表收購(gòu)方進(jìn)行盡職調(diào)查和交易構(gòu)架設(shè)計(jì)時(shí)，也需巧費(fèi)心機(jī)地?cái)[脫法律困境，確保交易安全。筆者試圖通過(guò)本文拋磚引玉，期冀民營(yíng)資本投資民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)的法律政策進(jìn)一步放開(kāi)。

何謂民辦非企業(yè)單位？

　　民辦非企業(yè)單位的法律定義是“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。而所謂非營(yíng)利性社會(huì)組織，是指提供公益性社會(huì)服務(wù)、不以營(yíng)利為目的、且盈余不在舉辦者及成員中分配的社會(huì)實(shí)體。民辦非企業(yè)單位的登記部門(mén)是民政部門(mén)隸屬的社會(huì)團(tuán)體管理局登記處。

　　民辦非企業(yè)單位登記的經(jīng)營(yíng)實(shí)體廣泛存在于教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政、社會(huì)中介服務(wù)、法律服務(wù)等社會(huì)生活領(lǐng)域。而在國(guó)內(nèi)的養(yǎng)老和健康服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)福利性質(zhì)的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)占據(jù)了絕大多數(shù)，造成這種現(xiàn)狀的原因主要和我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記制度的歷史沿革密切相關(guān)。很長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有營(yíng)利性登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是按照1999年頒布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》設(shè)立，養(yǎng)老在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)被認(rèn)定為是一項(xiàng)非營(yíng)利性的社會(huì)福利事業(yè)。

　　另一個(gè)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在的重要原因是政府對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在政策上有比較大的傾斜（而對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的扶持政策較少），主要體現(xiàn)在：對(duì)符合條件的民辦福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得的收入，免征企業(yè)所得稅；民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自用的房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；同時(shí)在新建床位補(bǔ)貼和有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)的減免方面的政策也明顯優(yōu)于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

　　目前，針對(duì)民辦非企業(yè)單位的法律制度并不是很多，其登記和管理基本還是在適用1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、民政部的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》和一些地方實(shí)施細(xì)則。近期，由民政部和發(fā)改委等10部門(mén)聯(lián)合頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》也對(duì)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定性作出了規(guī)定，主要概括如下：

　　一是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為捐資舉辦，機(jī)構(gòu)享有對(duì)其資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，捐資人（舉辦者）不擁有對(duì)所捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；

　　二是民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)停辦后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，以捐贈(zèng)形式納入當(dāng)?shù)卣B(yǎng)老發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金；

　　三是原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)同意并經(jīng)審計(jì)符合規(guī)定的，可對(duì)捐資人（舉辦者）給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

　　不難看出，與營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)主體的商業(yè)登記不同，民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)在投資者權(quán)益的實(shí)現(xiàn)上存在諸多局限性，而且最為關(guān)鍵的是，不同于公司股權(quán)可以進(jìn)行商業(yè)化估值，開(kāi)辦者對(duì)民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)到底享有哪些權(quán)益在法律上尚存在爭(zhēng)議，這也最終導(dǎo)致了在權(quán)益轉(zhuǎn)讓層面出現(xiàn)諸多技術(shù)障礙。因此，這也引出了投資者并購(gòu)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)最為核心的一個(gè)問(wèn)題———收購(gòu)的標(biāo)的到底是什么？

有待破解的難題

　　在一般的公司收購(gòu)中，常見(jiàn)的法律途徑是股權(quán)收購(gòu)和資產(chǎn)收購(gòu)，但這兩者在收購(gòu)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)都不能適用。對(duì)于前者，因?yàn)槊褶k非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)在民政部門(mén)的登記內(nèi)容是名稱(chēng)、住所、宗旨和業(yè)務(wù)范圍、法定代表人或者單位負(fù)責(zé)人、舉辦者、開(kāi)辦資金、業(yè)務(wù)主管單位等，沒(méi)有“舉辦者權(quán)益”登記這一項(xiàng)，大多數(shù)地方的登記部門(mén)也不受理“舉辦者變更”的登記事項(xiàng)，以至于收購(gòu)方希望通過(guò)變更舉辦者登記信息的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓缺乏法律依據(jù)；而對(duì)于后者，由于舉辦者設(shè)立民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí)出資的財(cái)產(chǎn)被視為捐贈(zèng)，其對(duì)于機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)沒(méi)有處分權(quán)，因此通過(guò)收購(gòu)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)在技術(shù)上也欠缺可行性。

　　因此，實(shí)務(wù)中一種變通的方式是通過(guò)轉(zhuǎn)讓舉辦者權(quán)益的方式來(lái)簽訂交易合同。但這也僅僅解決了交易架構(gòu)設(shè)計(jì)的第一步，還有更棘手的幾個(gè)問(wèn)題需要在收購(gòu)交易中予以厘清：

　?。ㄒ唬╆P(guān)于舉辦者權(quán)益

　　雖然上述10部委的實(shí)施意見(jiàn)中提到了出資者、捐贈(zèng)者對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出資（捐贈(zèng)）財(cái)產(chǎn)不享有所有權(quán)，但并非意味著舉辦者對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)體不享有任何權(quán)益。目前，舉辦者權(quán)益在法律上尚沒(méi)有明確的定義，筆者較為認(rèn)同的一種解釋是：舉辦者享有的是兼具人身性、財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利與義務(wù)的綜合體，它是基于舉辦者的資格而享有的，包括推選決策機(jī)構(gòu)決策人員以及參與重大事項(xiàng)的管理、獲得合理回報(bào)等一系列權(quán)利、義務(wù)的總稱(chēng)。那么，這樣的分析是否有可操作的依據(jù)呢？很多情況下還得看各個(gè)地方的政策。以杭州市的政策為例，我們注意到2014年的一個(gè)文件（《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)》）中將民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定義為一項(xiàng)有限產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)歸養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但也賦予了投資者相關(guān)權(quán)益，主要體現(xiàn)在：

　　1、非營(yíng)利性社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在扣除舉辦成本、預(yù)留單位發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，如當(dāng)年仍有收支結(jié)余，經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)同意并經(jīng)審計(jì)符合規(guī)定的，可以從收支結(jié)余中提取一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)舉辦人，年獎(jiǎng)勵(lì)總額不超過(guò)以舉辦人累積出資額為基數(shù)的同期銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率2倍利息額；

　　2、投入滿(mǎn)5年后，在保證不撤資、不影響法人財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定和不改變性質(zhì)用途的前提下，出資人產(chǎn)（股）權(quán)份額經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)同意，可以轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與；

　　3、非營(yíng)利性社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)依法清算后，舉辦人可將依法清償相關(guān)債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)，收回原始出資，其資產(chǎn)增值部分變現(xiàn)后主要用于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利發(fā)展，并可對(duì)舉辦人給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)總額不超過(guò)變現(xiàn)部分的10%。

　　由此，筆者傾向于將舉辦者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益理解為一項(xiàng)受限的權(quán)益，鑒于民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)“非營(yíng)利”的特征，該等權(quán)益在轉(zhuǎn)讓時(shí)受到限制，轉(zhuǎn)讓后原出資者是否能收回成本并獲取收益在政策層面仍然不明確。

　　（二）轉(zhuǎn)讓合同的效力問(wèn)題

　　如上文所述，舉辦者權(quán)益的轉(zhuǎn)讓是一項(xiàng)受限制的行為，那么如何確保轉(zhuǎn)讓合同的有效性成為了實(shí)務(wù)中一個(gè)難題。

　　首先，轉(zhuǎn)讓合同是否需要經(jīng)過(guò)民政主管部門(mén)審批后生效？這一點(diǎn)在司法實(shí)踐中尚無(wú)先例。因此，我們只能參考與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記方式非常相似的民辦學(xué)校的舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》第54條就民辦學(xué)校舉辦者變更問(wèn)題作了原則性規(guī)定，即“民辦學(xué)校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進(jìn)行財(cái)務(wù)清算后，經(jīng)學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)同意，報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)”。根據(jù)此規(guī)定，沒(méi)有經(jīng)過(guò)上述內(nèi)部決策和審批手續(xù)的民辦學(xué)校轉(zhuǎn)讓協(xié)議是無(wú)效的。雖然在民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)類(lèi)似的規(guī)定，但在一些地方性文件中我們?nèi)匀豢梢源Τ鲆恍┒四?。以北京為例，開(kāi)辦者在申請(qǐng)建設(shè)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)要簽署一份承諾書(shū)，其中有一項(xiàng)便是“未經(jīng)批準(zhǔn)將不擅自轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。雖然承諾書(shū)帶有很強(qiáng)的行政監(jiān)管目的，但也從另一個(gè)側(cè)面告訴我們：沒(méi)有經(jīng)過(guò)民政主管部門(mén)同意的舉辦者權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

　　在實(shí)踐中，由于無(wú)論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管民政部門(mén)，還是民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)的登記部門(mén)社會(huì)團(tuán)體管理局登記處，都對(duì)基于舉辦者權(quán)益轉(zhuǎn)讓合同申請(qǐng)的舉辦者登記變更持保守的態(tài)度，因此想要通過(guò)行政審批和許可的方式順利完成變更登記在很多地方很難操作。如此導(dǎo)致出讓方和受讓方往往不得不通過(guò)私下簽訂協(xié)議并支付價(jià)款的方式完成收購(gòu)交易，此種情形下交易合同本身的效力將會(huì)存在很大的不確定性，對(duì)收購(gòu)方來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)非常大。

　　此外，不容忽視的一點(diǎn)是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收購(gòu)價(jià)格一般都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于舉辦者的原始投入，即便根據(jù)一些國(guó)家和地方規(guī)定，舉辦者可以在退出時(shí)以一次性獎(jiǎng)勵(lì)的方式獲得一定的增值回報(bào)，但這也是需要經(jīng)過(guò)一定的審計(jì)、清算手續(xù)后才能進(jìn)行，并且對(duì)回報(bào)的金額也有一定的限制。對(duì)于收購(gòu)方而言，由于其無(wú)法找到合理的依據(jù)向出讓方支付一筆較大的交易對(duì)價(jià)（從財(cái)務(wù)角度看，收購(gòu)方的此項(xiàng)現(xiàn)金支出無(wú)法在資產(chǎn)負(fù)債表上換來(lái)長(zhǎng)期股權(quán)投資資產(chǎn)），因此雙方往往通過(guò)其他變通的方式進(jìn)行資金安排，如此操作對(duì)于收購(gòu)方財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性而言，無(wú)疑也存在非常大的隱患。

可能的對(duì)策

        受制于現(xiàn)有的政策瓶頸，筆者認(rèn)為要在目前的法律框架內(nèi)找到一個(gè)十全十美的解決方案來(lái)規(guī)避收購(gòu)民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過(guò)程中的合同效力和合法性風(fēng)險(xiǎn)是非常困難的。在政府進(jìn)一步出臺(tái)政策支持民間資本以并購(gòu)方式投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)政策前，我們建議投資者可以考慮通過(guò)以下幾個(gè)途徑盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)：

　?。ㄒ唬┫雀闹圃偈召?gòu)

　　這一方式是首先將民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)改制變更為公司制，之后再由收購(gòu)方以收購(gòu)公司股權(quán)的方式完成收購(gòu)。雖然目前此類(lèi)案例很難見(jiàn)到，但是如果我們參考民辦非企業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)近幾年的發(fā)展軌跡，我們可以發(fā)現(xiàn)不少民辦非企業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)改制后成為了營(yíng)利性商事主體，不但更好地對(duì)企業(yè)實(shí)行公司治理，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，有些還成功走向了資本市場(chǎng)。所以，隨著養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的日益成熟，我們相信改制的案例也會(huì)逐漸增多。以下是一個(gè)醫(yī)療行業(yè)內(nèi)的可供參考的典型案例：

　　早在2012年，金陵藥業(yè)股份有限公司、南京市鼓樓醫(yī)院與儀征南京醫(yī)科大學(xué)第三附屬醫(yī)院就開(kāi)展合作事宜進(jìn)行了多次商洽，擬對(duì)儀征南京醫(yī)科大學(xué)第三附屬醫(yī)院進(jìn)行收購(gòu)，從而使該院依托金陵藥業(yè)和鼓樓醫(yī)院的資金、技術(shù)支持，不斷提升醫(yī)療及管理水平，但前提是該院必須由民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)為有限公司，從而實(shí)現(xiàn)股權(quán)收購(gòu)。當(dāng)時(shí)，作為全省第一家民辦非企業(yè)單位的轉(zhuǎn)企改制，在操作規(guī)范及操作流程上進(jìn)行了積極的探索，最終實(shí)現(xiàn)了工商部門(mén)的登記注冊(cè)工作的四項(xiàng)突破：一是企業(yè)名稱(chēng)的突破。尊從原南醫(yī)大三附院轉(zhuǎn)企改制的事實(shí)，允許企業(yè)在原有名稱(chēng)的基礎(chǔ)上，直接加“儀征”及“有限公司”字樣，最大限度地保持了企業(yè)的延續(xù)性；二是出資方式的突破。允許企業(yè)出資人將改制前的凈資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后出資，保證了改制后凈資產(chǎn)的順利轉(zhuǎn)移；三是出資比例的突破。允許企業(yè)出資方式100%為凈資產(chǎn)，突破了新設(shè)立企業(yè)貨幣出資不得少于30%的規(guī)定（注，此為當(dāng)時(shí)《公司法》的規(guī)定，現(xiàn)此項(xiàng)規(guī)定已取消）；四是辦理方式的突破。登記注冊(cè)部門(mén)前期介入?yún)f(xié)助企業(yè)設(shè)計(jì)改制方案，并全程指導(dǎo)改制企業(yè)進(jìn)行股東合并和改制申請(qǐng)，為企業(yè)順利改制提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　（二）協(xié)議控制掌握經(jīng)營(yíng)管理權(quán)

　　無(wú)論是以何種形式簽訂的并購(gòu)交易協(xié)議，收購(gòu)方最終的目的是通過(guò)掌控養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，進(jìn)而在某些方面取得商業(yè)利益。因此，交易雙方在達(dá)成交易后首先會(huì)就民非機(jī)構(gòu)的決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員進(jìn)行變更。通常，民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的最高決策機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，它是由舉辦者（包括出資者）、職工代表（由全體職工推舉產(chǎn)生）及有關(guān)單位（業(yè)務(wù)主管單位）推選產(chǎn)生。因此，收購(gòu)方需第一時(shí)間將理事會(huì)成員變更為由其委派的人員，并由理事會(huì)決定是繼續(xù)留用原院長(zhǎng)（即法定代表人/負(fù)責(zé)人），還是重新選聘新院長(zhǎng)?？傊?，像一般公司股權(quán)并購(gòu)中收購(gòu)方會(huì)變更董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員一樣，并購(gòu)民辦非企業(yè)也有類(lèi)似的操作。

　　但是，僅僅完成以上變更還是不保險(xiǎn)的，因?yàn)檎缥覀兩衔奶岬降?，舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力風(fēng)險(xiǎn)依然存在，如果合同的效力一旦被推翻，收購(gòu)方的控制權(quán)也將落空。因此，收購(gòu)方在掌握機(jī)構(gòu)的控制權(quán)后，需要進(jìn)一步通過(guò)合理的協(xié)議安排，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同層面的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，委托由其控制的第三方公司管理。雖然類(lèi)似的操作在非營(yíng)利養(yǎng)老行業(yè)已不是什么秘密，很多投資者通過(guò)這樣的安排來(lái)獲得收益，但對(duì)于本文討論的收購(gòu)交易而言，如此安排卻是保護(hù)收購(gòu)方權(quán)益的良好途徑。由于通過(guò)合理的協(xié)議安排，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為權(quán)利主體，將其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)轉(zhuǎn)移到第三方公司，因此即便并購(gòu)交易協(xié)議（部分或全部）因故被認(rèn)定無(wú)效或解除，經(jīng)營(yíng)權(quán)委托管理的協(xié)議安排仍舊有效。通過(guò)在該等協(xié)議中設(shè)定嚴(yán)密的違約責(zé)任和退出機(jī)制，收購(gòu)方可以長(zhǎng)期控制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，以實(shí)現(xiàn)其收購(gòu)的商業(yè)目的。

結(jié) 語(yǔ)

　　民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的并購(gòu)交易已經(jīng)越來(lái)越受到民間資本的關(guān)注，在現(xiàn)有法律制度不能很好地與市場(chǎng)需求匹配的情況下，如何通過(guò)創(chuàng)新并安全的交易安排來(lái)實(shí)現(xiàn)收購(gòu)方和被收購(gòu)方的商業(yè)目的，從而使更多資本進(jìn)入到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，進(jìn)而提升行業(yè)的服務(wù)能力和管理水平，這可能是需要立法者和實(shí)踐者通過(guò)多年的努力才能完成的使命?！?span>