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透過(guò)露香園路征收基地的運(yùn)作看律師如何為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償提供法律服務(wù)

2013年第03期    作者:鄭震捷    閱讀 8,306 次

    黃浦區(qū)露香園路舊改地塊是《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)后本市的第一個(gè)采用征收與補(bǔ)償?shù)呐f改地塊，且該地塊為全市目前規(guī)模最大、戶(hù)籍人口最多、居住密度最高的房屋征收項(xiàng)目。其地理位置東至河南南路、獅子街、松雪街，南至大境路、吉祥弄、方浜中路,西至露香園路、舊倉(cāng)街，北至高墩街、福佑路。地塊面積12萬(wàn)平方米。其中有部分老城廂風(fēng)貌保護(hù)建筑，3萬(wàn)多平方米的老建筑在征收的同時(shí)得到保留，包括慈修庵、老式石庫(kù)門(mén)小區(qū)開(kāi)明里等。該基地有居民4138戶(hù)（權(quán)證）、戶(hù)籍居民5056戶(hù)，按照《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，露香園路地塊舊改第一輪意愿征詢(xún)從2012年1月2日起至2012年1月18日結(jié)束。截至1月18日17時(shí)，共發(fā)出意愿征詢(xún)意見(jiàn)書(shū)4133份，其中愿意實(shí)施舊城區(qū)改建的4056戶(hù)，占應(yīng)征詢(xún)戶(hù)總數(shù)的98%。2月初啟動(dòng)了第二輪舊改補(bǔ)償方案征詢(xún)工作。7月16日開(kāi)始第二輪征詢(xún)的簽約有效期4個(gè)月，11月6日已完成簽約4053戶(hù)，提前達(dá)到了80%協(xié)議生效的比例，至此上海最大舊改地塊征收協(xié)議生效。

　　正是由于涉及新政的諸多的“第一”，黃浦區(qū)舊區(qū)改造（房屋征收）第一指揮部提出了“強(qiáng)化監(jiān)督保障公平”的要求，即多渠道強(qiáng)化監(jiān)督保障，才能提升“陽(yáng)光征收”公信力。首先，要求引入由律師組成的第三方工作組參與征收，為居民提供法律援助，對(duì)征收全過(guò)程進(jìn)行法律監(jiān)督；其次，強(qiáng)化征收信息化管理，全部征收補(bǔ)償協(xié)議均由系統(tǒng)自動(dòng)生成，所有信息通過(guò)公示系統(tǒng)完全公開(kāi)，每家每戶(hù)的安置標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額都向社會(huì)公開(kāi)，簽約三分鐘后均可在網(wǎng)上查到，接受公眾監(jiān)督；此外，對(duì)于每一項(xiàng)影響安置補(bǔ)償結(jié)果的決定都由包括征收事務(wù)所、指揮部、征收中心、投資監(jiān)理在內(nèi)的多方工作人員逐項(xiàng)審核，杜絕一切暗箱操作的可能。并且征收操作和管理兩套系統(tǒng)，分別由不同部門(mén)掌握，實(shí)現(xiàn)所有數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)對(duì)接，過(guò)程留痕，相互監(jiān)控。上海善法律師事務(wù)所受黃浦區(qū)政府的委托進(jìn)入露香園路舊城改造征收基地，作為法律服務(wù)的第三方，為基地征收工作提供律師服務(wù)。下面將上海善法律師事務(wù)所在露香園路基地的法律服務(wù)做一下匯總，以供有志參與上海舊改律師服務(wù)的同仁共同探討新政實(shí)施后律師如何為國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償提供法律服務(wù)。

       一、律師參與舊改補(bǔ)償方案征詢(xún)工作

　　在前期我律所多次組織參與此次工作的執(zhí)業(yè)律師開(kāi)會(huì)和培訓(xùn)，全面熟悉了解露香園路征收基地的背景、基地的情況、做到情況明、底數(shù)清、全面熟悉掌握基地的口徑，并且書(shū)面向指揮部提出了律師參與露香園路基地服務(wù)的工作設(shè)想與方案。在得到指揮部的律師方案修正后，本所派出9名執(zhí)業(yè)律師進(jìn)駐基地辦公。在征收方案的制訂過(guò)程中律師參加居民座談會(huì)、政策咨詢(xún)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。對(duì)征收方案中涉及的征收的法律依據(jù)、補(bǔ)償協(xié)議的基本要求和程序性規(guī)定、補(bǔ)償安置的實(shí)體性規(guī)定、各類(lèi)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)、安置房屋的配置與選購(gòu)、房屋評(píng)估的程序、對(duì)建筑面積外的使用面積、居住困難戶(hù)、特困戶(hù)等特殊情況等相關(guān)內(nèi)容與政府有關(guān)部門(mén)、征收事務(wù)所共同討論，發(fā)表律師的意見(jiàn)。

       二、律師參與法律咨詢(xún)服務(wù)工作

　　黃浦區(qū)與盧灣區(qū)合并后成立了五家征收事務(wù)所，露香園路基地由黃浦區(qū)第一、第二、第三、第四征收事務(wù)所共同分塊實(shí)施，2012年6月25日本所的派出律師在基地的二個(gè)接待大廳里分別設(shè)立律師服務(wù)臺(tái)，同時(shí)律師嚴(yán)格按照各自征收事務(wù)所的人員的工作時(shí)間上下班，包括加班，并建立嚴(yán)格的考勤制度。平時(shí)每天必須保證二名執(zhí)業(yè)律師在現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)接待，繁忙時(shí)派出多名律師一起工作，必要時(shí)派出團(tuán)隊(duì)解決針對(duì)性的個(gè)案。自6月25日至11月6日平均每位律師接待10人次，高峰時(shí)達(dá)20多人次，總共接待了約1000多人次法律咨詢(xún)。信訪(fǎng)接待約180余人次（件），其中居民簽名陳述委托的信訪(fǎng)72件，參加居民家庭矛盾協(xié)調(diào)會(huì)12次。我們律師做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在露香園路基地中律師在接待過(guò)程中涉及到家庭內(nèi)部協(xié)商不一致或同住人利益不一致的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)47%；有關(guān)閣樓的高度界定面積占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為15%；有關(guān)回滬知青、知青子女的居住、戶(hù)口等占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為8%；二本或多本戶(hù)口簿持一本承租卡的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)6%；承租人死亡、無(wú)法協(xié)商、以及無(wú)效委托占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為5%左右；對(duì)估價(jià)持有疑問(wèn)、認(rèn)為偏低等占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為5%左右；有關(guān)承租人死亡變更問(wèn)題的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為3%；；承租人經(jīng)營(yíng)性與居住混合狀態(tài)的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為3%；承租人夫妻離婚后，一方戶(hù)口未遷出如何安置的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為3%。落實(shí)政策事宜的占咨詢(xún)數(shù)為2%左右；公私合營(yíng)后房屋動(dòng)遷占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為1%；單位倉(cāng)庫(kù)變更為住宅，承租戶(hù)名未變的占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為1%；其它政策、法律咨詢(xún)占咨詢(xún)?nèi)藬?shù)為1%。

　　隨著征收工作的推進(jìn)，家庭內(nèi)部矛盾比例逐漸上升，同時(shí)持觀(guān)望態(tài)度和其它基地做比較的人數(shù)也占相當(dāng)一部分。一些居民認(rèn)識(shí)上的主要誤區(qū)是：對(duì)簽訂補(bǔ)償協(xié)議主體不甚明了，有個(gè)別居民認(rèn)為在征收房屋內(nèi)有戶(hù)口的人都是簽約對(duì)象，只要戶(hù)內(nèi)有一人不同意，就不能簽約，對(duì)承租人簽約造成壓力。一些居民片面理解“同住人”定義，有個(gè)別居民認(rèn)為在征收房屋內(nèi)有戶(hù)口的人都是“同住人”，提無(wú)理要求，致使簽約陷入僵局。承租人和征收部門(mén)簽訂補(bǔ)償協(xié)議后，承租人和同住人就如何處置補(bǔ)償安置款和安置房問(wèn)題產(chǎn)生矛盾，甚至戶(hù)口不在征收房屋內(nèi)的其他子女也橫插一杠，要求享受“權(quán)利”，導(dǎo)致父母子女不和，兄弟姐妹反目。

　　在接待每一位動(dòng)遷居民時(shí)，接待律師會(huì)耐心的做好政策宣傳、基地口徑的解釋等咨詢(xún)工作，對(duì)每位咨詢(xún)的居民都在接待記錄表上做好接待記錄，傾聽(tīng)居民的訴求；對(duì)當(dāng)場(chǎng)能解決的法律問(wèn)題力爭(zhēng)在當(dāng)場(chǎng)解決，做好法律解釋工作消除居民的困惑，對(duì)居民的家庭內(nèi)部因征收而產(chǎn)生的矛盾進(jìn)行調(diào)解。在宣傳、法律咨詢(xún)的過(guò)程中消除動(dòng)遷居民的敵對(duì)感、疑惑感和不信任感的同時(shí)使他們?cè)黾訉?duì)征收政策、基地口徑、陽(yáng)光動(dòng)遷的認(rèn)同感。每天下班后接待律師及時(shí)將一天的接待記錄書(shū)面進(jìn)行匯總并立刻交給征收事務(wù)所的項(xiàng)目經(jīng)理，以便他們及時(shí)研究對(duì)策和完善下一步的工作思路。對(duì)有些是我們內(nèi)部工作中需要調(diào)整的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整，屬于被征收當(dāng)事人的相關(guān)待證事實(shí)，則進(jìn)行必要的調(diào)查、核實(shí)或取證并及時(shí)地向征收事務(wù)所提出法律建議等等。由于在第一現(xiàn)場(chǎng)并以第三方的身份了解到具體當(dāng)事人的想法，家庭內(nèi)部問(wèn)題等種種重要的一手資料，為有針對(duì)性地解決個(gè)案打下了良好的基礎(chǔ)。例如：舊倉(cāng)街某弄某號(hào)史某前來(lái)咨詢(xún)稱(chēng)其居住的樓上的房屋系“文革”沖擊沒(méi)收，想要通過(guò)此次征收一并解決，律師在詳細(xì)聽(tīng)取情況后向區(qū)房管局調(diào)查后向史某指出在“文革”中沒(méi)收、擠占的私人房屋，由現(xiàn)占用單位和現(xiàn)住戶(hù)負(fù)責(zé)退還；落實(shí)城市私房政策、仍應(yīng)“堅(jiān)持”誰(shuí)占用誰(shuí)退還“原則”。但是史某在文革初期將該房屋主動(dòng)上交國(guó)家并有償獲取貨幣，并不屬于落政范圍，在耐心的法律宣傳之后，史某對(duì)律師咨詢(xún)非常滿(mǎn)意，在第一批就順利簽約。又如白衣街某弄某號(hào)居民黃某向律師反映其私房有18個(gè)共有人，國(guó)內(nèi)的13個(gè)共有人推選4名共有人與事務(wù)所準(zhǔn)備簽約，其它5個(gè)共有人在國(guó)外定居尚未簽訂委托書(shū)，目前的被委托人能否簽約的問(wèn)題。律師已經(jīng)從相關(guān)咨詢(xún)案件中發(fā)現(xiàn)了幾起可能沒(méi)有集齊全部委托書(shū)，部分產(chǎn)權(quán)人欲與征收事務(wù)所簽署協(xié)議的情況。律師告知咨詢(xún)?nèi)撕驼魇帐聞?wù)所，此次系數(shù)磚頭，早簽約早受益，并且保證前后一致，如全體共有人委托的意愿是一致的，可以由被委托人先予簽約，待在第二次征詢(xún)的有效期內(nèi)補(bǔ)齊全部的委托手續(xù)使該協(xié)議的簽訂合法，這樣就避免了因?yàn)閲?guó)外的委托須經(jīng)中國(guó)使領(lǐng)館公證要耗費(fèi)一定時(shí)間可能造成晚簽約的損失。

三、律師參與信訪(fǎng)維穩(wěn)工作

　　露香園路征收基地的特點(diǎn)是老城廂人口密集，關(guān)系復(fù)雜，信訪(fǎng)維穩(wěn)工作是重中之重。平時(shí)我們?cè)诨匾矔r(shí)常碰到很多不是基地或動(dòng)遷公司的問(wèn)題以及他們能解決的問(wèn)題，居民在等不到解決后往往去政府有關(guān)部門(mén)要說(shuō)法，在得不到滿(mǎn)意的答復(fù)后最后采用的往往是極端的做法，要么逐級(jí)上訪(fǎng)要么做釘子戶(hù)。經(jīng)與指揮部領(lǐng)導(dǎo)多次協(xié)商后決定，為了更好地在征收基地中充分發(fā)揮律師的第三方作用，設(shè)立居民信訪(fǎng)上訪(fǎng)律師接待室并在指揮部的信訪(fǎng)接待室掛牌辦公。對(duì)有信訪(fǎng)上訪(fǎng)要求的居民認(rèn)真專(zhuān)門(mén)接待，了解訴求后在制作專(zhuān)門(mén)的律師談話(huà)筆錄后，由律師代居民去向有關(guān)部門(mén)調(diào)查和溝通要說(shuō)法，使矛盾不出基地門(mén)、少出基地門(mén)；居民有理的事由律師通過(guò)正規(guī)途徑合法、合規(guī)地要說(shuō)法；而待律師調(diào)查后是居民的無(wú)理之訴，則耐心做好解釋和化解工作，并認(rèn)真制作好全部的材料，出具法律意見(jiàn)書(shū)；若居民再無(wú)理上訪(fǎng)，則將相關(guān)材料和法律意見(jiàn)書(shū)向信訪(fǎng)部門(mén)提供，以利信訪(fǎng)的解決或終結(jié)。對(duì)信訪(fǎng)的內(nèi)容和律師的回復(fù)內(nèi)容，在征得居民同意后可以公示，從而進(jìn)一步發(fā)揮出律師在法制社會(huì)建設(shè)中的重要作用。例如：大境路某弄某號(hào)干某到信訪(fǎng)訴稱(chēng)原公有房屋的租賃證持有二本，后并為一本，如不按照二戶(hù)租賃證計(jì)算則要上訪(fǎng)，情緒激動(dòng)。律師調(diào)查后發(fā)現(xiàn)在1978年該居民為二本租賃卡，其主動(dòng)向房管所申請(qǐng)合并為一戶(hù)，并由此少繳納房租。律師將所有材料復(fù)印和取證后向其耐心宣講政策法律，指出依據(jù)上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，征收補(bǔ)償主體確定，應(yīng)當(dāng)由房屋征收部門(mén)與被征收人、房屋承租人簽訂該協(xié)議。房屋租賃證一卡為一戶(hù)，而一本租賃證持有幾本戶(hù)口簿亦按一戶(hù)計(jì)算。當(dāng)事人在律師的政策疏導(dǎo)下放棄了上訪(fǎng)的想法，轉(zhuǎn)而與征收經(jīng)辦人接洽后簽約，律師參與信訪(fǎng)接待取得了令人滿(mǎn)意的效果。截止到完稿，露香園路基地沒(méi)有一戶(hù)到區(qū)、市政府上訪(fǎng)，且十八大召開(kāi)前后也沒(méi)有一戶(hù)露香園路的居民上訪(fǎng)。

       四、律師參與街道的居民家庭內(nèi)部矛盾協(xié)調(diào)會(huì)

　　在2012 年8月底根據(jù)指揮部領(lǐng)導(dǎo)提出了律師在下一階段工作中“溝通更加及時(shí)、配合更加密切、協(xié)調(diào)更加有方、指導(dǎo)更加有力”的要求后，律師參與街道的居民家庭內(nèi)部矛盾協(xié)調(diào)會(huì)，并制作調(diào)解協(xié)議書(shū)。每周一下午是指揮部的維穩(wěn)信訪(fǎng)工作例會(huì)，例會(huì)由指揮部領(lǐng)導(dǎo)召集，街道、居委、司法所、四家征收事務(wù)所、公安以及律師一同出席，會(huì)上大家交流一周的工作情況。上海善法律師事務(wù)所的主任在匯總每周的工作情況后針對(duì)突出矛盾和共性問(wèn)題提出法律建議，并且對(duì)基地內(nèi)的信訪(fǎng)進(jìn)行調(diào)查提出法律意見(jiàn)。同時(shí)在會(huì)議上安排旨在解決因征收而引起的居民家庭內(nèi)部矛盾的協(xié)調(diào)會(huì)。在協(xié)調(diào)會(huì)上，利用法律知識(shí)化解家庭內(nèi)部矛盾和疏導(dǎo)幫助當(dāng)事人排除障礙，促成這部分居民早日簽約。對(duì)有抵觸情緒的被征收當(dāng)事人，在依法保障其合法利益及合理訴求的前提下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好當(dāng)事人的法律解釋、心理疏導(dǎo)，防止矛盾的激化。榛嶺街54弄二樓前樓的承租人為高金桃（二兒子），其母套蓮珍九十四歲，戶(hù)內(nèi)有八個(gè)同住人，另有三個(gè)子女的戶(hù)口不在征收房?jī)?nèi)，為了分割其母的補(bǔ)償款，子女們各有主張，母親左右為難，承租人也不敢簽約。在律師主持下，由街道、居委、征收事務(wù)所等各方參加，為該戶(hù)召開(kāi)家庭內(nèi)部矛盾協(xié)調(diào)會(huì)議，會(huì)上母親和子女也談了自己的想法，有矛盾的幾個(gè)子女一度情緒激烈，參與會(huì)議的各方向他們講道理做工作，律師明確表示補(bǔ)償款是政府征收房屋后用于安置居民的款項(xiàng)，子女只考慮如何分母親的份額是完全錯(cuò)誤和違法的，應(yīng)該要考慮如何安置好母親，使她的晚年生活更幸福。一席話(huà)為家庭成員充分協(xié)商，合理分配補(bǔ)償款打下了基礎(chǔ)。在經(jīng)過(guò)4個(gè)多小時(shí)的會(huì)議溝通后，其家庭內(nèi)部達(dá)成一致，在律師起草的調(diào)解協(xié)議書(shū)上簽字并順利簽約。

五、律師有始有終做好收尾工作

       對(duì)因裁決、強(qiáng)制執(zhí)行而有抵觸情緒的被征收當(dāng)事人，在依法保障其合法利益、合理訴求的前提下，由律師會(huì)同征收事務(wù)所、房地局、指揮部、區(qū)法制辦等有關(guān)部門(mén)做好當(dāng)事人的法律解釋、心理疏導(dǎo)工作，促使當(dāng)事人依法簽約或防止矛盾的激化。同時(shí)做好與政府及法院行政庭等司法部門(mén)的溝通工作，確保依法行政、依法執(zhí)行。