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“黃浦江上游水域漂浮死豬事件” 相關(guān)法律問題探討

2013年第05期    作者:李 晨 吳榮良 李 鑌 崔 嵬 皮崗升    閱讀 11,049 次

本期主持：  李　晨　上海市律師協(xié)會環(huán)境資源業(yè)務(wù)研究委員會主任 北京市大成律師事務(wù)所上海分所高級合伙人

嘉        賓：  吳榮良　上海市律師協(xié)會環(huán)境資源業(yè)務(wù)研究委員會副主任 上海市金茂律師事務(wù)所合伙人

　　　　　李　鑌　上海市律師協(xié)會環(huán)境資源業(yè)務(wù)研究委員會副主任 上海市理誠律師事務(wù)所合伙人

　　　　　崔　嵬　上海大盈律師事務(wù)所合伙人

　　　　　皮崗升　上海君瀾律師事務(wù)所合伙人

文字整理：  孫江聯(lián)

        李  晨：各位嘉賓下午好。近日，黃浦江水域陸續(xù)出現(xiàn)大量死豬，目前已有一名向水體拋棄死豬的養(yǎng)殖戶受到立案調(diào)查。該事件的嚴重性已經(jīng)引起了社會各界的高度關(guān)注，輿論媒體也對這一事件進行了大量報道和熱烈討論。今天，我們的“法律咖吧”將圍繞本次事件的成因、拋棄死豬行為的法律責任、環(huán)境信息的公開、本次事件的應(yīng)對措施等問題展開討論。

       一、“死豬事件”的成因

       李  晨：對于本次“死豬事件”的現(xiàn)狀，相信大家都有所了解。這一事件之所以引起社會各界的高度關(guān)注，不僅與死豬數(shù)量之多有關(guān)，更與事件發(fā)生突然、對水環(huán)境影響范圍廣、時間長、事件成因未得到及時公開有著密切關(guān)系。大家普遍關(guān)心的是，為什么生豬養(yǎng)殖戶或者其他參與生豬養(yǎng)殖、銷售、運輸?shù)然顒拥闹黧w會采取污染水環(huán)境的手段來處理死豬？這么做的動因是什么？各位可以結(jié)合法律法規(guī)的規(guī)定，探討一下“死豬事件”的成因。

        吳榮良：首先應(yīng)當明確的是，向水體拋棄死豬的行為明顯違法，但為什么有人仍然愿意選擇這一違法行為？我認為存在這樣的可能性：一方面，傾倒行為的成本最低，而政府集中收集死豬后通過焚燒或掩埋等無害化手段進行處理的成本較高，相關(guān)行為主體進行成本收益的權(quán)衡后不得不選擇向水體直接傾倒死豬；另一方面，現(xiàn)行法律法規(guī)未能有效建立正規(guī)、系統(tǒng)的動物尸體無害化處理機制，政府部門在實施或者監(jiān)督這一處理機制的運行時缺乏法律法規(guī)的明確授權(quán)或者程序性規(guī)范，即便政府部門希望有效監(jiān)管死豬事件，也可能存在法律上的障礙。在這樣的背景下，“死豬事件”就很難避免。

　　李  鑌：黃浦江上游漂浮死豬的現(xiàn)象并非今年所獨有，只是今年漂浮的死豬特別多。死豬無害化處理機制的不健全、不合理以及政府部門難以監(jiān)督此類機制的執(zhí)行情況確實是“死豬事件”的重要成因。但從現(xiàn)行法律法規(guī)的禁止性規(guī)定來看，此類行為屬于《水污染防治法》等法律法規(guī)所禁止的污染水體的行為，但該法并未對傾倒死豬污染水體的違法行為設(shè)定嚴苛的法律責任，大大降低了拋棄死豬行為的違法成本。從“疏堵結(jié)合”的角度來看，法律法規(guī)既不能嚴格“堵”住拋棄死豬的行為，也未有效建立死豬處理的“疏導”機制，因而我們就不難理解相關(guān)主體拋棄死豬的動因。

       二、向水體拋棄死豬的法律責任

　　李  晨：大家普遍認為，向水體拋棄死豬的行為為法律法規(guī)所禁止。如何依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定追究行為人的法律責任是杜絕此類事件再次發(fā)生，保護公眾環(huán)境利益的基礎(chǔ)。請各位就拋棄死豬的行為人應(yīng)當承擔哪些法律責任談?wù)勛约旱目捶ā?span>

　　崔  嵬：根據(jù)《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，向水體傾倒死豬屬于法律所禁止的污染水體的行為，行為人應(yīng)當受到罰款、責令消除污染等行政處罰；如果死豬攜帶傳染病病原體的，行為人可能承擔刑事責任。因此，政府部門、司法機構(gòu)追究拋棄死豬行為人的相關(guān)法律責任完全有法可依。雖然在實踐中，準確查找、確定傾倒死豬的行為人存在一定難度，難以落實污染水體的法律責任主體，但相關(guān)部門仍應(yīng)根據(jù)各自的法定職責，嚴格追究行為人的法律責任。

　　李  晨：我認為，向水體拋棄死豬的行為人主要承擔三方面的法律責任：行政責任、民事責任、刑事責任。

　　首先是行政責任。行政責任是環(huán)境法律法規(guī)中最為常見的法律責任形式。由于拋棄死豬的行為不僅污染了水體，更污染了上海市的水源地，因此該行為屬于《水污染防治法》、《上海市飲用水水源保護條例》等多部法律法規(guī)所禁止的違法行為。環(huán)保部門依法有職權(quán)，也有義務(wù)監(jiān)管這一行為，相關(guān)行為人應(yīng)當承擔法律法規(guī)所規(guī)定的行政法律責任。而污染水體的行政責任的承擔方式也是多種多樣的，包括停止違法行為、限期改正、罰款等處罰措施，這些措施既有對已經(jīng)發(fā)生的污染行為的懲罰，也有對將來可能發(fā)生的污染行為的禁止和預(yù)防。因此我認為，行政責任在形式上的靈活多樣有助于預(yù)防和治理水體污染的發(fā)生。而對污染行為人來說，行政責任的廣泛存在有助于督促相關(guān)主體采取更謹慎的行為，注意避免污染行為的發(fā)生。當然，政府部門的嚴格執(zhí)法是落實行政責任的重要保障。

　　其次是民事責任。民事責任在環(huán)境污染事件中也極為常見，一般應(yīng)根據(jù)《民法通則》、《環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》等法律法規(guī)加以認定。由于本次事件可能造成上海市水源地的嚴重污染，而這些死豬有可能攜帶傳染性致病菌，因此，水域周圍以及使用受污染水源的市民或者企事業(yè)單位都有可能遭受身體健康或者財產(chǎn)及其他經(jīng)濟利益的損害，受害者就可以提起民事訴訟來追究污染行為人的民事責任。由于環(huán)境侵權(quán)訴訟采取舉證責任倒置的舉證責任分配方式，因此就“死豬事件”的受害人而言，只要能證明污染事實的存在、自已確實受到了損害即可。而對拋棄死豬的行為人來說，一般很難證明拋棄死豬的行為與受害人遭受水污染損害的后果不存在因果關(guān)系，因而污染行為人承擔民事責任的可能性很高。但就本次“死豬事件”來看，民事責任的追究還存在一定的障礙：一方面，社會公眾是否會遭受拋棄死豬行為的損害還很難確定，損害后果的產(chǎn)生與確定還需要較長的時間。另一個更現(xiàn)實的問題是，民事訴訟的啟動需要有明確的被告。但截至目前，我們還無法確認死豬的來源，更難以確定污染行為人的準確身份，即便存在損害后果，民事訴訟也難以啟動。因此，這些現(xiàn)實的障礙需要我們借本次“死豬事件”逐步加以消除。

　　最后是刑事責任。刑事責任是拋棄死豬的行為人可能承擔的最嚴重的法律責任。根據(jù)《刑法(修正案八)》第338條“環(huán)境污染罪”規(guī)定：“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！币虼耍瑨仐壦镭i行為如果符合三個要素即違反國家規(guī)定；傾倒含傳染病病原體的廢物；嚴重污染。只有這三條全部具備才構(gòu)成這個罪。我認為，如果要定罪的話，現(xiàn)在還缺少“嚴重污染”這個要素。

　　另一方面，向水體拋棄死豬的行為有可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪。根據(jù)《刑法》分則第二章的規(guī)定，故意實施以放火、決水、爆炸以及投放危險物質(zhì)以外的并與之相當?shù)奈ｋU方法，足以危害公共安全的行為，即有可能構(gòu)成本罪。需要注意的是，本罪不以危害后果為構(gòu)成要件，行為人只要實施了危害公共安全的危險行為，就可能承擔相應(yīng)的刑事責任。我認為，如果本次事件中的死豬攜帶了高致病性的病菌，足以危害到公眾的健康，即便未對公眾的身體健康造成實際損害的，拋棄死豬的行為也有可能構(gòu)成以危險方法危害公共安全罪。

       三、“死豬事件”與環(huán)境信息公開

　　李  晨：從“死豬事件”的進展來看，社會公眾一直很關(guān)心死豬的原因，但環(huán)保、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等政府部門尚未明確公布死豬的真正原因，也未明確死豬是否攜帶傳染性病原體等問題，一定程度上導致了公眾的猜測與恐慌。這就涉及到環(huán)境信息的公開問題，媒體對此問題也十分關(guān)注。大家可以就此問題發(fā)表自己的見解。

　　皮崗升：現(xiàn)行法律法規(guī)對環(huán)境信息，尤其是突發(fā)環(huán)境事件的信息公開已經(jīng)做了規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《上海市飲用水水源保護條例》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，政府部門有義務(wù)及時公開突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)信息。社會公眾也對政府部門應(yīng)當承擔公開此類信息的義務(wù)達成了基本共識。尤其是對此類突發(fā)環(huán)境事件來說，由于我國以前在突發(fā)環(huán)境污染事件的信息公開上存在諸多不完善，尤其是在公開的及時性和完整性方面未能達到公眾的預(yù)期，導致公眾對環(huán)境信息公開的及時性和完整性極為敏感。因此，通過法律制度的完善來明確公開的程序、期限極為重要。

　　李  晨：談到這里，我想補充一下本次事件的定性問題。很多人在認識本次事件的性質(zhì)時，主要從環(huán)境污染事件的角度加以理解，但大家可能忽視了事件的另一重性質(zhì)，那就是突發(fā)事件。針對突發(fā)事件，我國已經(jīng)制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，本次“死豬事件”符合該法對突發(fā)事件的定義。更準確地說，本次事件屬于對飲用水保護區(qū)造成影響，或者現(xiàn)在雖然沒造成大面積污染，但是可能造成水污染的突發(fā)環(huán)境事件。在此基礎(chǔ)上，本次事件的環(huán)境信息公開就可以依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律法規(guī)執(zhí)行。

　　吳榮良：但我們?nèi)孕杩吹降氖?，從現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定來看，政府部門公開突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)信息的義務(wù)設(shè)置得過于簡略，對公開的內(nèi)容、公開的程序、不公開的法律后果等并未做詳細規(guī)定，而且，最大的問題在于對突發(fā)事件信息公開的時效性并未做明確的強制性規(guī)定，這會導致政府部門無故拖延信息的公開，而且社會公眾缺乏有效的救濟手段。因此，建議立法機構(gòu)、行政部門完善立法工作，健全突發(fā)環(huán)境事件的信息公開機制，保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)。

       四、“死豬事件”的應(yīng)對措施

　　李  晨：如何積極應(yīng)對本次“死豬事件”，盡快消除死豬對水體造成的污染也是各界討論的重點。我認為，有必要對水污染事件的特點加以認識。水污染事件具有流動性、跨地域的特點，因此在應(yīng)對過程中就涉及兩個層面的協(xié)調(diào)：第一是不同部門間的協(xié)調(diào)，包括農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)生等政府部門；第二是不同地方政府間的協(xié)調(diào)。在跨部門層面的協(xié)調(diào)機制上，特別需要明確究竟由哪個部門負責牽頭，統(tǒng)一協(xié)調(diào)其他部門采取應(yīng)對措施；而跨地域協(xié)調(diào)需要特別注重協(xié)調(diào)的效率和有效性，防止不同地方政府間的扯皮。

　　李  鑌：由于本次漂浮“死豬事件”涉及到嘉興、上海兩個行政區(qū)域，因此現(xiàn)行法律法規(guī)對政府間協(xié)作應(yīng)對突發(fā)水污染事件的規(guī)定值得我們研究。根據(jù)《水污染防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《上海市飲用水水源保護條例》、《突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，跨流域的水污染事件應(yīng)當由所涉及的地方政府及部門相互通報事件的情況，并協(xié)商確定處理方案。這里面就包含幾個重點：首先是地方政府和各部門之間的信息通報。由于通報屬于政府內(nèi)部的工作流程，并不對外公開，因此一般公眾很難對通報的內(nèi)容、流程、時效等情況進行監(jiān)督。其次，處理方案的確定需要通過政府及部門的協(xié)商。協(xié)商就意味著方案的出臺不受法定程序約束，方案的實質(zhì)內(nèi)容是否能夠代表當?shù)厝罕姷沫h(huán)境利益和訴求也很難得到保障。因此，協(xié)商機制的有效性存在很大的疑問，未來立法必須加以細化。

　　崔  嵬：本次事件中，實際每個上海市民都是這個事件的受害者。為什么？因為受污染的是上海市的飲用水源，而我們每個人都在用水，這已經(jīng)對我們造成了傷害，只是程度不同而已。就目前的事件進展來看，打撈死豬的工作和費用均由上海市承擔，無論是上海市還是上海市民，都已經(jīng)因此次事件遭受損害。那么上海市是否可以向此次污染事件的源頭———嘉興市或者浙江省求償呢？由于此問題尚無明確的法律規(guī)定，兩地政府可以通過協(xié)商來分擔處理死豬的費用。目前上海的損失，至少包括政府打撈死豬所發(fā)生的費用。至于上海市政府是否可以通過起訴嘉興市政府來獲得死豬事件的賠償，目前尚無法律依據(jù)。這也是相關(guān)法律法規(guī)需要進一步完善的地方。

　　皮崗升：從更前沿的視角來看，我們要進一步發(fā)揮NGO應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的作用。環(huán)境公益組織在國外廣泛存在，他們能更積極更迅速地推動環(huán)境污染賠償。通過本次事件，我們可以進一步努力推動環(huán)境NGO的建立和發(fā)展。我們也欣喜地看到，現(xiàn)在公益組織可以不受主管部門的審批限制，直接向民政部門注冊。但我們?nèi)孕枵J識到，盡管現(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)初步建立了公益訴訟制度，但在實踐中缺乏可操作性，諸如訴訟當事人的確定等實務(wù)問題都可能成為公益訴訟的障礙，而通過地方政府間的協(xié)商以及環(huán)境補償機制來實現(xiàn)公眾利益的保護可能更為現(xiàn)實。因此，建議完善跨地域污染的糾紛解決和補償機制，明確所涉及地方政府的權(quán)利和義務(wù)，制定解決糾紛、向受害方賠償或補償?shù)某绦?。?span>

　?。ㄒ陨蟽?nèi)容根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）