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心憂民生安全 關注民生保障

——上海市十四屆人大三次會議上律師代表的身影

2015年第02期    作者:宋寧華    閱讀 7,986 次

今年“兩會”前夕，外灘踩踏事件為原本歡樂的新年籠罩上了陰霾，35條年輕的生命再也聽不見新年的鐘聲，沐浴不到新年的陽光。悲劇發(fā)生了，如何吸取教訓，確保不再重演，讓特大型城市的安全“零風險”？這成為律師代表們關心的熱點話題。

在心憂城市安全的同時，2014年上海已有很多重大事件發(fā)生，造成了深遠的影響，比如中國自由貿易試驗區(qū)在上海的建立已經(jīng)滿一年，國家司法體制改革試點在上海啟動等。這將對上海發(fā)生深刻的影響，是上海新一輪改革發(fā)展的契機。為此，在“兩會”上，依法治國、中國自由貿易試驗區(qū)、打造全球科創(chuàng)中心等話題也進入了律師代表們關心的視野之內。律師人大代表們不但進一步關注這些重大事件對上海的影響，還從各方面提出具有可行性的意見和建議，不斷促進上海發(fā)展的“新常態(tài)”。

據(jù)統(tǒng)計，2014年上?！皟蓵闭匍_期間，本市21位市級律師人大代表和政協(xié)委員積極履職，在不同層級、不同領域為上海的城市建設建言獻策，為上海經(jīng)濟社會發(fā)展做出貢獻，共提出議案、書面意見、提案和社情民意等74件。

 

城市安全：呼吁制定公共安全管理條例

外灘擁擠踩踏事件讓不少代表、委員的目光聚焦到城市公共管理的問題上，對此他們表情憂慮。因為安全是城市和諧的基礎，城市越安全，生活才能變得更美好。

市人大代表潘書鴻表示：“建議上海市人大制定上海市公共安全管理條例。目前，從國家到地方層面，我國沒有相應的法律規(guī)范。2014年，上海市制定了《上海市突發(fā)事件信息報告工作管理辦法》的政府規(guī)章。值得注意的是，還沒有一部法律規(guī)范對自發(fā)的群體性事件中相關人員的責、權、利等內容予以明確規(guī)范?！?span>

上海市律師協(xié)會副會長、市人大代表錢翊樑表示：“2005年，上海外灘就已配備了監(jiān)控探頭，安裝了預警設施。當人數(shù)達到一定數(shù)量時，儀器會幫助工作人員監(jiān)控人流，但仍然沒有避免悲劇的發(fā)生?！彼ㄗh：“除了從管理機制上下功夫，還可考慮改良技術來提高生活安全系數(shù)。例如，將全市人流易擁擠的區(qū)域，分級別予以標注，通過開發(fā)APP軟件、廣播等方式告知老百姓，運用大數(shù)據(jù)的方式避免悲劇的再次上演。”

市人大代表吳堅提出應盡快建設上海城市公共安全館?！俺鞘邪踩翘卮笮统鞘械囊坏郎€，外灘踩踏事件再次敲響了城市安全的警鐘。為加強常態(tài)性、長效性的城市安全宣傳教育工作，應規(guī)劃、建設上海城市公共安全館，作為面向上海市民群眾、莘莘學子提高公共安全意識、能力、技能，開展自救互救培訓，災難情景模擬，搭建志愿者公益平臺的宣傳基地?！?span>

吳堅還就城市公共安全館的策展主題、主體功能等提出具體設想。其中，在策展主題方面，他認為城市公共安全是一個包羅萬象的概念。按國際分類，引發(fā)群體性災難的公共安全風險主要分四類：一是對人的生命安全和財產(chǎn)安全造成威脅的自然災害，包括風災、水災、火災、雪災、地震等；二是事故災難，包括各類生產(chǎn)安全事故，如交通運輸事故、踩踏事件、公共設施事故、環(huán)境污染、核事故等；三是公共衛(wèi)生事件，包括食物中毒、傳染病暴發(fā)等；四是社會安全事件，主要指恐怖襲擊、劫持人質、金融安全、群體性事件等?！俺鞘泄舶踩^可就上述涉及的安全概念，確定符合上海特點的災難種類，策劃多組系列的主題展區(qū)，并配套情景模擬課堂、安防技能和緊急救援培訓教室、重大災難紀念場館等，盡可能融各類影響人類健康與安全的自然災害、人為災害的預防知識與自救常識為一體。”

在城市公共安全館的主體功能方面，吳堅則建議應與社會對接，向社會公眾提供最直接、最質感、最具體驗性的宣傳救災防災工作的公共產(chǎn)品，改變過去碎片化、一陣子的城市安全宣傳方法，擴大市民參與到公共安全防災體系中來，鼓勵救災志愿者活動，提高市民群眾的防災意識，并與社區(qū)對接。以此為基地，搭建與全市社區(qū)的聯(lián)系，加強最基層民眾的防災救災知識的普及教育，加大對社區(qū)人群的安全防范技能培訓，特別是要提高在非傳統(tǒng)安全領域的應對能力，支持社區(qū)自發(fā)的防災活動，為社區(qū)開展各類防災救災活動提供協(xié)作和支持。此外，還可以與學校、單位對接。以院校為重要平臺，將城市安全教育納入教學計劃，通過給學生實地上一堂安全必修課，提高學生的公民素質和安全意識等。

依法治國：從每一項法律制度開始

黨的十八大提出了依法治國的戰(zhàn)略部署。去年10月，中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更加快了依法治國的步伐。律師作為我國法治進步的重要力量，在“兩會”上，他們表情堅定，決心在其中發(fā)揮助推作用。

市人大代表、市律師協(xié)會會長盛雷鳴此次提交的議案是制定《上海市司法鑒定管理條例》。他介紹，司法鑒定制度是司法制度的重要組成部分，本市的司法鑒定制度曾領先于全國，然而近階段相關立法工作已經(jīng)滯后。在十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，目前全國已經(jīng)有17個省、直轄市制定了司法鑒定的地方性法規(guī)，但上海還暫未對其立法。

“注冊一家司法鑒定機構甚至比開一家律師事務所還容易？這些準司法機構如何管理？”盛雷鳴表示：一個案子的司法鑒定結論，直接關系到這個案子司法判決的公平公正。目前上海市有些司法鑒定機構和鑒定人員存在違反鑒定程序要求，質量管理不到位，職業(yè)操作不規(guī)范以及專業(yè)水平欠缺等問題，但是他們的鑒定結論卻成為判決的重要依據(jù)。

盛雷鳴舉例說：一個工程的造價到底是多少錢，得由第三方鑒定機構也就是審價機構說了算，而這個審價結論就是直接的審判依據(jù)。如果這個審價機構是法院，有紀委、監(jiān)察等部門來監(jiān)督它的行為，有一審二審，對判決不服的，還可以抗訴。但是，現(xiàn)在司法鑒定的結論，沒有二審，沒有再審，沒有監(jiān)督，沒有復核，而這個結論就是裁決的依據(jù)?！皩τ谒痉ㄨb定機構的準入、規(guī)范、培訓、處分，沒有法律法規(guī)的限制，要開一家司法鑒定機構，比開一家律師事務所容易得多。”

為此，盛雷鳴認為：加快本市司法鑒定地方立法，進一步完善司法鑒定統(tǒng)一管理體制和管理制度，推進司法鑒定工作規(guī)范化、法制化建設，已成為當務之急。

盛雷鳴建議：《上海市司法鑒定管理條例》需要解決7方面的重點問題，包括完善司法鑒定管理體制，建立分級管理制度；統(tǒng)籌規(guī)劃本市司法鑒定機構的發(fā)展；完善司法鑒定管理制度；明確司法鑒定兩結合管理體制和行業(yè)協(xié)會的法律地位；明確鑒定人出庭作證義務、程序及保障；建立司法機關與相關管理部門的協(xié)調工作機制；充分發(fā)揮市司法鑒定專家委員會作用。

市人大代表潘書鴻提出關于加強監(jiān)督職能、規(guī)范看守所行為的書面意見。他指出：現(xiàn)在有一個被忽略的關鍵問題，被羈押的人在看守所里不能拿紙和筆，在和律師會見時，如果時間不充裕的話，憑他記憶記住的案件事實很有限。到法庭上，很多被告人手上也是沒有紙和筆的，很多犯人開庭就是戴著手銬出庭的，他們完全靠腦袋來記憶幾年前甚至幾十年前的案件事實，“我們認為這個是不科學的”。市人大代表吳堅對此也表示，現(xiàn)在需要有一個法規(guī)，對看守所的一些行為列一個負面清單，哪些是不可以做的，哪些是不可以說的。

 

依法行政，律師應發(fā)揮重要作用

在今年市人代會的上海市《政府工作報告》中，首次將依法行政的內容單列出來，可見其已經(jīng)成為政府關注的重點之一，這也讓律師代表們表情認真，希望在其中發(fā)揮律師的專業(yè)作用?！吧虾M快建立市政府法律顧問團，為政府的重大決策、重大項目、重大案件等方面提供獨立的第三方法律顧問服務?！笔腥舜蟠韯⒄龞|此次在“兩會”上提出的書面意見與此不謀而合，他認為：在政府依法行政和政府職能轉變中，應充分發(fā)揮律師作用，在本市市級政府建立政府法律顧問團，“政府法律顧問在提高依法行政水平、維護社會和諧穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展上能夠發(fā)揮重要作用?！?span>

今年的上海市《政府工作報告》中指出，雖然在過去的一年中，政府堅持依法行政、簡政放權，著力轉變職能、改進作風，取得了一定成效，但是政府自身建設還存在不少缺點和不足：政府職能轉變仍未到位，重審批輕監(jiān)管、重管理輕服務的傾向沒有根本改變；依法行政的意識和能力有待增強，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題依然存在；行政效率仍然不高，不作為、慢作為、選擇性作為的現(xiàn)象時有發(fā)生等。

為此，劉正東認為：黨的十八屆四中全會決定中要求“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮作用”。此次，上海市《政府工作報告》中對此進行了明確，要求“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，嚴格執(zhí)行重大決策合法性審查制度，全面推行政府法律顧問制度”?！耙郧罢蠖鄰娬{‘集體決策’，但此次卻明確指出要‘依法決策’，這是一大進步?！?span>

劉正東認為：要實現(xiàn)“依法決策”，就不得不提到“法律顧問制度”。據(jù)了解，2014年以來，四川、山東、湖北、江西、安徽等地相繼建立了省級政府法律顧問團。目前，本市各區(qū)縣也基本上都建立了政府法律顧問團，而且全面實現(xiàn)了政府法律顧問的制度化。截至去年3月，全市區(qū)縣政府法律顧問團成員共有322人，基本由執(zhí)業(yè)律師組成，有的區(qū)也包括政府法制機構工作人員及法學專家等。

因此，劉正東認為：本市市級政府建立政府法律顧問團不僅有章可循，而且有例可循，且將對本市各區(qū)縣政府法律顧問團的健康可持續(xù)運行起到表率作用。為此，劉正東今年專門提交了名為《關于建立本市市級政府法律顧問團的建議》的書面意見。在這份建議中，他呼吁本市盡快建立市政府法律顧問團，為政府的重大決策、重大項目、重大案件等方面提供獨立的第三方法律顧問服務；參照兄弟省市的做法，適當從全國各地公開遴選有關方面的法學專家、優(yōu)秀律師等杰出人士參與擔任本市市政府法律顧問；同時制定《上海市人民政府法律顧問（團）工作規(guī)則》，以便規(guī)范化、制度化、權威化地開展政府法律顧問工作、發(fā)揮政府法律顧問作用。

 

民生保障：“咬定青山不放松”

在今年上海的“兩會”上，環(huán)境等問題并非新話題，但眼看霧霾等問題仍沒有解決，律師代表們“咬定青山不放松”，較真的表情令人欽佩。

市人大代表錢翊樑骨質增生發(fā)作，仍堅持一瘸一拐到會場，也是“蠻拼”的。他告訴記者：環(huán)境問題已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的一大瓶頸和亟待解決的民生問題，全國人大常委會及時頒布了新的《環(huán)保法》，以法律形式確立了保護環(huán)境是國家的基本國策，明確規(guī)定了“保護優(yōu)先”的原則，還強調信息公開和公眾參與，設置了環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制。但是《上海市環(huán)境保護條例》自2006年5月1日施行至今已有9個年頭，其中許多具體規(guī)定已經(jīng)不適合本市環(huán)境污染的實際狀況與治理污染的迫切要求，為此他建議市人大應盡快修訂《上海市環(huán)境保護條例》，使上海的天變得藍一點，水變得清一點，更好地造福于上海人民。

俗話說：“名不正則言不順”。細心的市人大代表厲明發(fā)現(xiàn)了本市火車站站名存在的新問題。為了承擔運輸高密度的鐵路客流，上海陸續(xù)建設了新的火車客運站，目前上海站、上海南站、上海虹橋站這三大火車站構成了上海鐵路三大交通樞紐，保證每天能夠有序運轉，承載著龐大客流。三大火車站能夠彼此分擔來往上海的人流，使出入上海不會因龐大的人流而顯得擁擠無序。但是這卻引發(fā)了一個新的問題，龐大的人流量，使得部分不熟悉上海的乘客，對相似的火車站站名特別容易混淆。尤其是位于閘北區(qū)秣陵路上的上海火車站，也就是上海市民俗稱的新客站，由于其名稱過于籠統(tǒng)，也就使得其具有了一定的迷惑性、誤導性，不熟悉上海的人會將其作為上海唯一的火車站。更湊巧的是，上?；疖囌具€有南廣場和北廣場，這讓本就不熟悉上海的外地、外國客人們陡增了甄別的難度。

厲明將國際上類似的大型城市的火車站站名做了一番比較，這些城市的火車站站名都能夠很好地區(qū)別不同的火車站，而這些火車站取名成功的案例值得上海借鑒。比如：美國波士頓有兩個主要的客運火車站位于城市的一南一北，分別為南站和北站；紐約的主要客運火車站叫大中央火車站。俄羅斯的莫斯科、圣彼得堡也有多個火車站，其命名更是非常人性化，莫斯科至圣彼得堡的火車站叫做圣彼得堡火車站，而圣彼得堡到莫斯科的火車站叫做莫斯科火車站。

為此，他建議為了更好地區(qū)分上海三大火車站的目的，讓全國乃至世界各地的鐵路乘客能夠更清晰地區(qū)分上海三大火車站，方便旅客，避免找錯火車站，擬將現(xiàn)上?；疖囌净謴汀霸睘樯虾１闭尽！?span>